Der Wille die Bombe zu kontrollieren

Je mehr Länder Nuklearwaffen besitzen, desto größer ist die Gefahr, dass sie nicht der Abschreckung, sondern der Vernichtung dienen, desto wahrscheinlicher ein irrtümlich ausgelöster Atomkrieg, desto größer die Versuchung präventiver Angriffe, desto höher das Risiko, dass spaltbares Material in die Hände krimineller Vereinigungen fällt.

Die Verbreitung von atomwaffenfähigen Substanzen stellt eine der größten Gefahren für die Zukunft der Menschheit dar. Doch nicht deshalb wurden die ersten Maßnahmen ergriffen, um die Weitergabe zu verhindern. Als die USA 1942 mit ihrem militärischen Nuklearprogramm begannen, untersagten sie die Verbreitung jeglicher Informationen über die Atomenergie, um zu verhindern, dass Nazi-Deutschland die Bombe als Erstes entwickelt. Auch nach 1945 blieb die Informationssperre in Kraft, jetzt vor dem Hintergrund des Kalten Krieges.

Doch nach den ersten sowjetischen Atomtests gaben die USA 1954 die Geheimhaltung auf und schwenkten auf eine Politik der “Atome für den Frieden” um. Demnach konnten alle Länder, die ein eigenes Nuklearprogramm entwickeln wollten, mit Unterstützung der USA rechnen, sofern sie sich verpflichten, ausschließlich friedliche Zwecke zu verfolgen. Wollten sie Nuklearwaffen entwickeln, mussten sie dies aus eigener Kraft versuchen. Mehrere Länder nutzten das Fehlen einer internationalen Gesamtregelung für eigene Entwicklungen, und bereits 1960 waren die Voraussetzungen zur Herstellung von Atomwaffen in sieben der neun Staaten gegeben, die heute über einsetzbare Atomwaffen verfügen.1

Den Anstoß zu einer globalen Nichtverbreitungspolitik gab vor allem die Kubakrise 1962. Washington und Moskau mussten feststellen, dass sie, falls eine andere Atommacht in die Konfrontation eingegriffen hätte, womöglich nicht mehr in der Lage gewesen wären, den Krisenverlauf zu steuern. Anfangs verfolgten beide Supermächte mit dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (Non Proliferation Treaty oder NPT) vor allem das Ziel, die Staaten ihres eigenen Machtbereichs unter Kontrolle zu halten. Das am 1. Juli 1968 geschlossene Abkommen spaltete die Welt in zwei Lager: die so genannten Atomwaffenstaaten, die bereits vor dem 1. Januar 1967 Atomwaffentests durchgeführt hatten,2 sollten anderen Ländern nicht helfen, sich solche Waffen zu beschaffen; alle anderen Staaten sollten sich hingegen verpflichten, nichts in diese Richtung zu unternehmen, und ihre Atomanlagen der Aufsicht der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEA) unterstellen.

Der NPT enthält trotz seiner Fehler und Schwächen alles Nötige, um eine Weiterverbreitung von Atomwaffen zu verhindern. Wäre er in allen Punkten angewandt worden, besäßen heute nur fünf Staaten Nuklearsprengkörper. Sein Erfolg hing in entscheidendem Maß davon ab, dass ihm alle Staaten beitreten, dass seine Einhaltung wirksam zu verifizieren ist und dass bei Vertragsverletzungen energische Sanktionen ergriffen werden, um etwaige Nachahmer abzuschrecken.

Ein Vertrag gegen den kollektiven Selbstmord

Zunächst betrachteten mehrere Staaten den NPT oder “Atomwaffensperrvertrag” als inakzeptablen Angriff auf ihre Souveränität. Die Bundesrepublik Deutschland, Japan und Italien, auf die der Vertrag vor allem gemünzt war, verweigerten zunächst die Unterschrift. Dass er 1970 in Kraft trat,3 war Ländern wie Irland, Dänemark, Kanada, der Schweiz und Mexiko zu verdanken, die den Wunsch hatten, das Risiko eines kollektiven Selbstmords zu begrenzen. Zu den Erstunterzeichnern gehörten Staaten, die den USA oder der Sowjetunion besonders eng verbunden waren, aber auch Länder, die nicht davon ausgingen, irgendwann eigene Atomwaffen entwickeln zu können. Zu diesen Ländern gehörten auch der Irak, der Iran und Syrien.

Die Lage änderte sich mit der Antiatombewegung in den USA und in Europa seit Mitte der 1970er-Jahre, vor allem aber mit dem ersten indischen Atomversuch 1974. Die Verbreitung von Atomwaffen wurde weltweit immer stärker als Bedrohung wahrgenommen. Zahlreiche Staaten hielten ihre Sicherheit für besser gewährleistet, wenn ihre Nachbarn abrüsten würden. Dies und der vereinte Druck von USA und UdSSR erhöhten rasch die Zahl der Signatarstaaten, wobei auch die führenden Industriestaaten Deutschland, Japan, Italien, die Schweiz und die Niederlande unterschrieben. Ende 1979 hatten über 100 Staaten den Vertrag ratifiziert. Nach dem Ende des Kalten Kriegs traten, trotz des Zusammenbruchs der Sowjetunion, immer mehr Staaten dem NPT bei. Als er 1995 auf unbestimmte Zeit verlängert wurde, gab es bereits 178 Unterzeichnerstaaten.

Dennoch haben sich die Großmächte – aus unterschiedlichen Gründen – nie entschieden bemüht, Indien, Israel und Pakistan zum Beitritt zu bewegen. Diese drei Länder konnten also ihr Atomarsenal aufbauen, ohne internationale Verpflichtungen zu verletzen. Heute sieht die Lage anders aus: Mit 189 Unterzeichnerstaaten4 sind fast alle UN-Mitglieder dem Vertrag beigetreten; kein Land könnte heute Atomsprengköpfe herstellen, ohne vertragsbrüchig zu werden.

Zu den 189 Mitgliedstaaten gehörten auch Argentinien und Brasilien, die in den 1970er- und 1980er-Jahren Forschungsprogramme mit eindeutig militärischer Zielsetzung initiierten. Da beide Länder den Vertrag damals noch nicht unterzeichnet hatten, standen diese Programme nicht im Widerspruch zu ihren internationalen Verpflichtungen. Ende der 1990er-Jahre stellten beide Länder ihre militärischen Projekte ein. Argentinien trat dem Vertrag 1995 bei, Brasilien drei Jahre später. Sie gaben ihre einstigen Pläne nicht etwa deshalb auf, weil sie damit ihre äußere Sicherheit besser gewahrt gesehen hätten, sondern weil in beiden Ländern demokratische Regierungen die Militärdiktaturen abgelöst hatten.

Gleiches gilt für Südafrika, das in den 1970er- und 1980er-Jahren ein halbes Dutzend Atomsprengköpfe herstellte, ohne vertragsbrüchig zu werden und ohne dass die IAEA hätte eingreifen können. Pretoria gab sein Atomarsenal kurz vor der Abschaffung der Apartheid auf und trat 1991 dem NPT bei.

Mitte der 1990er-Jahre schlugen die USA vor, den Nichtverbreitungsvertrag um einen “Vertrag über ein umfassendes Atomtestverbot” und eine Konvention zu ergänzen, die die Produktion von waffenfähigem angereichertem Uran oder Plutonium untersagt. Beide Verträge zielten zwar allein auf Indien und Pakistan, aber die USA dachten, ein weltweit verbindlicher Vertrag sei für die beiden Länder leichter zu akzeptieren.

Für die anderen Unterzeichnerstaaten waren diese Vereinbarungen ohne Sinn. Da sich 184 von ihnen verpflichtet hatten, keine Atomwaffen herzustellen, stellte das Versprechen, nicht zu zünden, was gar nicht existiert, keinen sensationellen Fortschritt dar. Die fünf der offiziellen Atomwaffenstaaten hatten ihre Atomtests eingestellt, und Frankreich hat seine Testbasis im Pazifik sogar ganz abgerüstet. Indien und Pakistan dagegen, auf die die Abkommen gemünzt waren, führten 1998 Atomtests durch, produzieren auch heute noch spaltbares Material für militärische Zwecke und weigern sich, dem Atomteststoppabkommen und der zusätzlichen Konvention beizutreten. Im Übrigen hat ein Verbot, Atomtests durchzuführen, noch kein Land gehindert, Atomwaffen herzustellen. Israel hat noch nie einen Sprengkopf gezündet, besitzt nach einhelliger Expertenmeinung jedoch ein Atomwaffenarsenal. Südafrika hat zumindest offiziell nie Versuche durchgeführt, verfügte aber ebenfalls über ein halbes Dutzend Atomwaffen. Und dass Pakistan bereits vor 1998 mehrere Sprengköpfe besaß, unterliegt keinem Zweifel. Alles in allem hat der Vertragsentwurf, den die USA formuliert haben, den die Regierung in Washington heute aber nicht mehr unterzeichnen will, allenfalls eine symbolische Bedeutung, um nämlich die Weltöffentlichkeit zu beeindrucken.

Den Kontrolleuren sind die Hände gebunden

Die Internationale Atomenergiebehörde in Wien wurde mit der Aufgabe betraut, die Einhaltung der Vertragsverpflichtungen durch die Unterzeichnerstaaten zu überprüfen. Das erwies sich von Anfang an als äußerst kompliziert. Die IAEA-Inspektoren dürfen nur Vertragsstaaten bereisen, die mit der IAEA ein Sonderprotokoll über die Rechte und Pflichten der Inspektoren unterzeichnet haben. Dies ist auch der Grund, warum ihnen der Zutritt zu Nordkorea vor dem April 1992 verwehrt blieb, obwohl spätestens seit 1990 bekannt war, dass das Land einen Reaktor und eine Anlage zur Herstellung von Plutonium besitzt.

Überdies unterliegt der Zugang der Inspektoren zu den diversen Anlagen zahlreichen Verwaltungsvorschriften. Beispielsweise müssen sie zuerst ein Visum beantragen – was mehr oder weniger lange dauern kann. Außerdem ist die Dauer einer Inspektion minutiös festgelegt: Sie berechnet sich nach der Art der Aktivitäten in der jeweiligen Anlage und nach der dort lagernden Menge an Uran oder Plutonium.

Sämtliche Inspektionsregeln wurden bereits 1971 festgelegt, und zwar nicht von den Beamten der Agentur, die immerhin am besten gewusst hätten, was sie zur erfolgreichen Erledigung ihres Auftrags brauchen, sondern von Regierungsseite. Vor allem die Vertreter von Staaten mit hoch entwickelter Atomtechnologie taten alles, um sich durch die Kontrollen möglichst wenig beschränken zu lassen.

Der Kontrollmechanismus beruhte auf der Annahme, dass ein Atomprogramm nicht geheim gehalten werden kann. Die einzige denkbare Vertragsverletzung wäre somit das Abzweigen von zivilem Uran oder Plutonium für militärische Zwecke. Die Inspektoren hatten also nur zu Anlagen Zugang, die von Regierungsseite offiziell gemeldet waren, und sie durften nur überprüfen, ob sämtliches spaltbares Material in diesen Anlagen ausschließlich für friedliche Zwecke verwendet wurde. Dagegen gehörte es nicht zu ihrem Aufgabenbereich, zu ermitteln, ob in dem Land nicht gemeldete Atomanlagen existieren.

Angesichts des damaligen Stands der Technik waren diese Beschränkungen nicht völlig unbegründet. Vor allem die Herstellung von angereichertem Uran erforderte Fabriken von beeindruckenden Ausmaßen, die leicht zu identifizieren waren, erhebliche Energiemengen verschlangen und keinesfalls heimlich gebaut und betrieben werden konnten. Überdies waren Anfang der 1970er-Jahre nur die führenden Industrieländer technisch in der Lage, größere Atomprogramme zu betreiben.

Die Entscheidung für den Aufbau eines Atomwaffenarsenals hätte in diesen demokratisch verfassten Ländern aufgrund der Informationsfreiheit nicht geheim gehalten werden können. In seinen hausgemachten Grenzen erfüllte das Kontrollregime also durchaus seinen Zweck, denn seit 1945 wurde in den unter IAEA-Kontrolle stehenden Anlagen kein einziger Sprengkopf hergestellt. Die Kontrollen sind zwar beileibe nicht unfehlbar, doch bislang waren sie wirksam genug, um potenzielle Vertragsverletzungen zu verhindern.

In der Folge des Golfkriegs von 1991 jedoch entdeckte man im Irak Anlagen, mit denen das Land innerhalb weniger Jahre ein Atomwaffenarsenal hätte aufbauen können. Saddam Hussein hatte den Beweis erbracht, dass es zumindest unter diktatorischen Verhältnisse möglich ist, ein geheimes Atomprogramm zu verfolgen.

Die Iraker nutzten zur Urananreicherung das Zentrifugenverfahren, eine in Europa seit Mitte der 1970er-Jahre gebräuchliche Technik mit wesentlich geringerem Platz- und Energiebedarf. Da diese Anlagen in nach außen hin unscheinbaren Gebäuden untergebracht sind, können sie von fremden Geheimdiensten kaum entdeckt werden, ohne dass diese Informanten vor Ort haben. Um das Kontrollregime an diese neuen Gegebenheiten anzupassen, verabschiedete die IAEA 1997 ein Zusatzprotokoll,5 das den Inspektoren weiter reichende Untersuchungsbefugnisse verleiht. Aber auch die gelten nur für Staaten, die den Text unterzeichnet und ratifiziert haben.6 Das erweiterte Instrumentarium hat sich bereits gut bewährt7 und könnte die Inspektoren in die Lage versetzen, geheime Atomprogramme aufzuspüren. Ein Allheilmittel ist es jedoch nicht, denn die Wahrscheinlichkeit, die gesuchten Atomanlagen ausfindig zu machen, bleibt recht gering – es sei denn, die Inspektoren haben großes Glück – oder Tipps von Geheimdiensten.

Eine internationale Organisation wie die IAEA kann keine Spionage betreiben, sie besitzt keinerlei Mittel, um an geheime Informationen heranzukommen, und sie ist verpflichtet, die mit den überwachten Ländern geschlossenen Verträge einzuhalten. Nuklearanlagen aufzuspüren fällt in den Aufgabenbereich der Geheimdienste; es ist an ihnen, der Agentur alle nötigen Informationen zur Verfügung zu stellen.

Keiner der fünf Atomwaffenstaaten, die einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat haben, muss dieses Zusatzprotokoll unterzeichnen. Es wäre ja auch keine sonderlich beeindruckende Entdeckung, wenn die Inspektoren zu dem Schluss gelangen würden, dass die USA oder Frankreich Atomanlagen für militärische Zwecke betreiben. Dennoch hat Frankreich eine abgeschwächte Version des Protokolls unterzeichnet, um andere EU-Mitglieder, die sich an der ungleichen Behandlung der Atomwaffenbesitzer und der Nichtnuklearstaaten stören, nicht vor den Kopf zu stoßen. Im Übrigen untersagt kein Vertrag den fünf Atomwaffenstaaten die Herstellung neuer Waffentypen. Dem Buchstaben nach ist dies im Nichtverbreitungsvertrag zwar nicht verboten. Doch es würde gewiss dem Geist eines Vertrags widersprechen, der die nukleare Abrüstung – wenn auch ziemlich heuchlerisch – mit dem Ziel allgemeiner und vollständiger Entwaffnung verknüpft.

In den knapp 40 Jahren seit Bestehen des Vertrags unternahmen die fünf Atomwaffenstaaten, die ja auch den Weltmarkt für konventionelle Rüstungsgüter beherrschen, keinerlei ernsthafte Anstrengungen für eine allgemeine Abrüstung. Dass es auf diesem Gebiet keinen Fortschritt gab, haben sie dann zynischerweise als Argument benutzt, um sich ihrer vertraglichen Verpflichtung zu atomarer Abrüstung zu entziehen.

Die USA sprechen ständig von der Entwicklung und Herstellung neuer Nuklearwaffen, und die US-Waffenschmiede sind um kein Argument verlegen, wenn sie sich durch staatliche Rüstungsaufträge stabilisieren wollen. Operationell sind diese Projekte zwar nicht erheblich, doch sie faszinieren die Öffentlichkeit und lenken von den viel wichtigeren strategischen Neuerungen ab, wie sie etwa die “Nuclear Posture Review” vom Januar 2002 vorsieht. Demnach haben Atomwaffen keinen Sonderstatus mehr, sondern fügen sich nahtlos in das Kontinuum eines offensiven Gesamtarsenals ein, über dessen Einsatz je nach Mission der US-Präsident entscheidet.

Testfall Nordkorea

In demselben Strategiedokument ist die Rekrutierung einer neuen Generation von Atomwaffenspezialisten vorgesehen, da die alte Garde langsam in Rente geht. Zudem sollen die Trägersysteme ersetzt werden: bis 2020 die Interkontinentalraketen, bis 2030 die U-Boot-Flotte, bis 2040 die Bomber der Luftwaffe. Mit anderen Worten: Die Atombewaffnung der USA soll auf unbestimmte Zeit, jedenfalls bis Ende dieses Jahrhunderts, fortbestehen.

Stellt die IAEA fest, dass ein Staat seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, informiert sie den UN-Sicherheitsrat, der als einziges Gremium zu Gegenmaßnahmen befugt ist. Bislang hatte sich die UNO zweimal mit Verstößen gegen das Verbreitungsverbot auseinander zu setzen, mit durchaus gemischten Ergebnissen. Im Irak, dessen geheime Atomprogramme erst nach dem Golfkrieg 1991 entdeckt wurden, als das besiegte Land die Konditionen des Sicherheitsrats akzeptieren musste, konnte die IAEA sämtliche vertragsverletzenden Anlagen zerstören.

Als zweitem Staat wurde 1992 der Demokratischen Volksrepublik Korea eine Vertragsverletzung nachgewiesen. Die nordkoreanische Regierung, die den Sperrvertrag unterzeichnet hatte, ließ damals wissen, dass sie jede Sanktion als Kriegshandlung betrachte, während China ebenso prompt verkündete, die Krise sei nur auf dem Verhandlungsweg zu lösen. Die Haltung Pekings und die Furcht vor einer kriegerischen Auseinandersetzung, die in Südkorea viele Opfer gefordert hätte, führten zu Verhandlungen, die 1994 in einen Vertrag zwischen Pjöngjang und Washington mündeten. Der bestimmte, dass Südkorea im nördlichen Landesteil zwei Großreaktoren zur Elektrizitätsgewinnung errichten und Nordkorea im Gegenzug sein Atomprogramm einstellen solle. Als die USA den Vertrag Ende 2002 kündigten, zogen sich die Nordkoreaner aus dem NPT zurück, verwiesen die IAEA-Inspektoren des Landes, produzierten Plutonium für ein halbes Dutzend Atomsprengköpfe und verkündeten drei Monate später, dass sie nunmehr über Atomwaffen verfügen.

Der UN-Sicherheitsrat reagierte auf diese Entscheidungen genauso wenig wie die anderen Länder, sieht man von den ebenso gefährlichen wie folgenlosen Drohungen des US-Präsidenten ab. Seither sitzt Nordkorea auf Anregung Chinas mit den USA, Südkorea, Japan, Russland und China am Verhandlungstisch.8 In einer gemeinsamen Erklärung vom 19. September 2005 verpflichtete sich Nordkorea zur Einstellung seiner Atomprogramme, während die anderen fünf Länder Hilfe bei der Energieversorgung und sicherheitspolitische Garantien zusagten.

Doch kaum war die Vereinbarung unterzeichnet, stellte Pjöngjang sie auch schon wieder in Frage und reklamierte das Recht auf friedliche Nutzung der Atomenergie, bevor es seine Position abermals abschwächte. Die IAEA wiederum begrüßte in einer einstimmig verabschiedeten Entschließung vom 30. September die Ankündigung Nordkoreas, auf Atomwaffen zu verzichten.

Im Iran konnte bislang keine Vertragsverletzung festgestellt werden, zumindest wenn man – wozu die IAEA verpflichtet ist – den Buchstaben des Nichtverbreitungsvertrags zugrunde legt. Sollten die derzeitigen Gespräche mit Deutschland, Frankreich und Großbritannien jedoch ergebnislos verlaufen, steht zu erwarten, dass der Westen den Sicherheitsrat anruft. Und dies nicht etwa aus rechtlichen Erwägungen, sondern aus politischen Gründen.

Seit der Erneuerung des Nichtverbreitungsvertrags 1995, als das angestrebte Ziel erreicht zu sein schien, erlebte die Nichtverbreitungspolitik erhebliche Rückschläge. In den USA wurden Stimmen gegen das Verbreitungsverbot laut. Zu Wort meldeten sich die Neokonservativen, weil sie jedwede Einbindung der USA in völkerrechtliche Verträge ablehnen, während andere argumentierten, dass das Verbot der Logik des Kalten Kriegs folge und seit dessen Ende keine Daseinsberechtigung mehr habe. Die angemessenste Reaktion auf die Verbreitungsgefahr sei demnach der Aufbau von Raketenabwehrsystemen, die jedes Land bei den USA kaufen könnten. Eine weitere Gruppe, die vielleicht noch zahlreicher oder einflussreicher ist, hat gegen die Verbreitung von Atomwaffen nichts einzuwenden, solange die Staaten, die welche besitzen, mit den USA verbündet sind.

Die Privilegien der fünf Monopolisten

Auch der Nichtverbreitungsvertrag selbst musste sich heftige Kritik gefallen lassen. Seit geraumer Zeit schon wird bemängelt, dass er fünf Staaten den Besitz der zerstörerischsten Waffen erlaubt, allen anderen aber verbietet. Zu Zeiten des Kalten Kriegs wurde diese Ungleichbehandlung vielfach als unvermeidlich eingestuft. Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion findet sie jedoch weit weniger Verständnis. Und dies umso weniger, als der Vertrag Bestimmungen zur nuklearen Abrüstung enthält, die von allen fünf Atomwaffenstaaten großzügig übergangen werden. Dass diese atomaren Monopolstaaten noch immer ein gewaltiges Zerstörungspotenzial vorhalten, kann von anderen Ländern nur als Aufforderung zur Nachahmung verstanden werden.

Die nachlassende Begeisterung für die Nichtverbreitungsidee wurde auch auf der Internationalen Konferenz zur Überprüfung des Nichtverbreitungsvertrags im Juni dieses Jahres deutlich. Anstatt Vertragsverletzungen einstimmig zu verurteilen, gingen die Konferenzteilnehmer auseinander, ohne ein Ergebnis erzielt zu haben. Die Konferenz wurde damit zum Spiegel einer ebenso gespaltenen wie resigniert-ratlosen Welt. Dennoch ist die viel gescholtene vertragliche Regelung, für die noch niemand einen Ersatz vorgeschlagen hat, nach wie vor in Kraft. Wie sie künftig aussehen wird, dürfte wohl auch und vor allem vom Ausgang der Krisen um den Iran und Nordkorea abhängen.