L'euroscepticisme croissant des Balkans occidentaux

Au cours des deux dernières décennies, la perception majoritaire parmi les citoyens des Balkans occidentaux1quant aux avantages d’un rapprochement progressif de l’Union européenne a fortement contribué à soutenir la difficile transition postsocialiste et d’après-guerre. Depuis le début de la crise économique et financière mondiale en 2008, cette perception a cependant progressivement évolué, laissant place à un euroscepticisme croissant et de plus en plus répandu.

Les enquêtes démontrent que la popularité de l’UE dans les Balkans est en constant et progressif déclin, même si elle reste relativement élevée. En Serbie, le soutien à l’intégration européenne a atteint son niveau historique le plus bas. Alors qu’en 2011, le pourcentage de personnes favorables à l’adhésion à l’Union européenne était d’environ 60%, en 2013, les partisans de l’élargissement ne représentaient plus qu’à peu près 40%. Même les pays ayant une forte tradition européenne, comme la Macédoine et le Monténégro, ont enregistré des changements significatifs. Depuis le début de la crise financière et économique mondiale, le soutien à l’intégration dans l’UE a chuté d’environ quinze points. En Macédoine, les citoyens sont frustrés et déçus de l’impasse persistante du processus de rapprochement. Depuis quatre ans, la Commission recommande l’ouverture des négociations en vue de l’accession, mais elles sont bloquées par le véto opposé par la Grèce en raison d’un différend, ancien d’une vingtaine d’années, autour du nom de ce pays de l’ex-fédération yougoslave. Cette opposition de la Grèce a également permis de révéler l’ampleur des priorités des citoyens slaves-macédoniens, 80% d’entre eux préférant le maintien du nom officiel de “république de Macédoine” à l’entrée du pays dans l’UE. En attendant, ce différend autour du nom occulte la profonde crise politique que le pays traverse. Le Monténégro a, quant à lui, débuté les négociations d’adhésion en juin 2002, mais les points relatifs à la lutte contre la criminalité organisée, la corruption et la protection de la liberté d’expression se sont révélés particulièrement problématiques. Ces critiques des institutions européennes à l’égard du gouvernement de Podgorica ont suscité le mécontentement des élites politico-économiques du pays.

Town of Mostar and Stari Most, Bosnia and Hercegovina Photo: Don Mammoser. Source:Shutterstock

Une région clivée

Le soutien populaire à l’entrée dans l’Union est cependant plus élevé là où le processus est le plus en retard. En Albanie, pays qui n’est encore que “candidat potentiel”, on observe un pourcentage stable de 90% de citoyens favorables à l’intégration à l’UE. De la même manière, au Kosovo, qui est de loin le pays le plus à la traine parmi les États issus de la dissolution de la fédération de Yougoslavie, l’adhésion est quasi unanime. En outre, malgré son retard dans le processus d’intégration – ou peut-être grâce à celui-ci –, le Kosovo a depuis 2012 consacré “journée de l’Europe” le 9 mai, en faisant un jour férié, ce qui n’est pas le cas dans les autres pays des Balkans occidentaux, ainsi qu’en Europe. En revanche, si les pays les plus éloignés de l’Europe sont fortement proeuropéens, les plus avancés dans le processus d’intégration montrent les plus hauts taux d’euroscepticisme, comme c’est le cas pour la Croatie. Cet État est devenu le vingt-huitième pays de l’Union le 1er juillet 2013, ce qui a été considéré par l’élite politique comme une preuve de son détachement vis-à-vis des “instables” et “dangereux” Balkans, ainsi que comme un retour à la “maison Europe” après une longue période d’exil forcé.

C’est au début du processus de dissolution de la fédération yougoslave que la Croatie a cherché à valoriser sa tradition européenne, affirmant une identité toujours moins “balkanique” et plus continentale. Cette stratégie, décrite dans un autre contexte par Edward Sad avec le concept d'”orientalisme”2, s’est largement diffusée dans la région. Entre la fin des années 1980 et le début des années 1990, les Croates, avec les Slovènes, ont commencé à s’auto-définir “Européens”, contrairement aux Serbes, considérés comme caractérisés par des traits “orientaux” et “balkaniques”. Les Serbes, pour leur part, ont cherché à se différencier des véritables “Orientaux”, les Kosovars. Ce système discursif diffus, basé sur des préjugés et des stéréotypes, a servi de base à la création de nouvelles hiérarchies à l’intérieur de la région en rapprochant les ex-membres de l’empire des Habsbourg (Croatie et Slovénie) de l’Europe et en tenant, par contre, à distance le reste de la région anciennement sous domination ottomane. L’invocation de l’Europe a par ailleurs servi à modérer les critiques à l’égard du processus d’intégration en assimilant ces dernières à de l’antieuropéanisme, de l’immaturité politique et du nationalisme.

Le désenchantement croate

Au cours de son processus de rapprochement de l’Europe, la Croatie a perdu beaucoup de son élan européen, ce qui confirme le fait que l’Europe est bien plus attrayante lorsqu’elle est à portée de main. Lorsque la Croatie a commencé à négocier son adhésion en 2003, le taux de soutien populaire était d’environ 85%. Dix ans plus tard, face à une élite politique encore largement favorable à l’entrée dans l’Union, la grande majorité des citoyens croates sont détachés, sinon désintéressés ou sceptiques. Au référendum d’adhésion en 2012, 66,2% des Croates ont voté “oui”, mais seules 43,5% des personnes admissibles se sont présentées aux urnes. L’intérêt pour les affaires européennes a encore diminué dans les mois qui ont suivi. Lors des premières élections pour le Parlement européen, seuls 20,84% des Croates ont voté, élisant parmi d’autres la très controversée et fervente eurosceptique Ruza Tomasic.

Ce désenchantement croissant vis-à-vis de l’Europe est intimement lié à la détérioration des conditions et perspectives économiques pour les Croates. L’entrée dans l’UE permet à la Croatie d’accéder à d’importants fonds européens – plus de dix milliards d’euros entre 2013 et 2020 –, mais à brève échéance, elle est susceptible d’entrainer une détérioration du niveau de vie pour la majorité. Non seulement le taux de chômage est élevé (21%), mais il est destiné à croitre. Selon le ministre croate des Transports et Télécommunications Sinisa Hajdas Doncic, la restructuration des sociétés d’État entrainera le licenciement de 10.000 travailleurs d’ici fin 2014 auxquels viendront s’ajouter ceux des chantiers navals que l’UE demande de privatiser ou de fermer. Alors que ces restructurations et privatisations progressent, des politiques restrictives ultérieures pourraient encore aggraver la situation. À peine entrée dans l’Union, la Croatie a été l’objet d’une procédure d’infraction en raison de son déficit public à 4,7%. Le respect des critères de Maastricht pourrait ainsi nécessiter une réduction du niveau de bien-être. Ces mesures ne pourront qu’augmenter la tension sociale dans un pays où environ 60% des citoyens reçoivent un salaire en provenance des institutions publiques et où environ un demi-million d’entre eux reçoit une allocation depuis la guerre des années 1990.

En plus d’exacerber ces tensions sociales, l’entrée de la Croatie dans l’Union va imposer de nouvelles contraintes, dont le respect pourrait contribuer à augmenter les tensions et les ressentiments antieuropéens. Tant la pêche que l’agriculture subiront par exemple d’importantes restrictions, obligeant le pays à importer des produits qui sont pourtant disponibles localement, tels que le lait.

En outre, un litige épineux concerne l’Italie, premier partenaire commercial de la Croatie. Il implique un vin doux liquoreux produit en Dalmatie depuis des siècles, le “Prosek”. Les producteurs de vin mousseux (“Prosecco”) du nord-est italien exigent que cette dénomination change pour ne pas induire en erreur les consommateurs européens. Bien qu’en termes de quantités, la polémique n’ait pas lieu d’être (la récolte de 2012 a produit 230 millions de bouteilles de vin mousseux, contre 120.000 bouteilles de Prosek), elle touche une corde sensible chez les fabricants italiens, qui ont déjà été contraints de renoncer à la marque “Toca” après l’entrée de la Hongrie dans l’Union européenne en 2004. De leur côté, les Dalmates refusent de renoncer à leur propre marque et considèrent la demande italienne comme une tentative subreptice de priver la Croatie de son identité propre et de l’indépendance qu’elle a acquise à la suite de la terrible guerre des années 1990. Dans l’ensemble, tant pour les citoyens croates que pour leurs voisins des Balkans occidentaux, l’Union européenne ne représente plus la solution à leurs problèmes. Elle serait bien plutôt susceptible de les aggraver.

Les citoyens des régions qui souhaitent adhérer à l’UE perçoivent le durcissement croissant des institutions européennes à leur égard et en tirent des griefs antieuropéens supplémentaires. Depuis fin 2009, Serbes, Monténégrins et Macédoniens, ainsi que depuis fin 2010, Bosniaques et Albanais, tous sont exemptés de l’obligation d’un visa pour entrer dans l’espace Schengen. Certes ces exemptions, obtenues après des années d’attente et de demandes non satisfaites, ont été considérées comme des ouvertures, au moins partielles, des portes de l’Europe, et onat été reçues avec beaucoup d’enthousiasme. Depuis lors, plus de 122.000 personnes ont profité de la libéralisation des visas pour entrer dans l’espace Schengen et demander l’asile, en particulier en Allemagne, en Suède et en Belgique (où, cependant, seulement 3% des demandes ont été acceptées). Mais pour freiner cet exode, perçu d’un il inquiet par les gouvernements européens et la Commission elle-même, à la mi-septembre 2013, le Parlement européen a adopté une “clause de protection” dans le but de mieux contrôler les frontières, ce qui permet aux États membres et à la Commission de suspendre le régime d’accès sans visa dans le cas où le nombre d’entrées dans un pays est considéré comme une menace à l'”ordre public”. Étant confrontés à cette fermeture ainsi qu’à des espoirs de changement trop souvent déçus, il n’est pas surprenant que les citoyens de la région considèrent que les institutions européennes sont de plus en plus distantes, étrangères, inefficaces et parfois même hostiles.

Les raisons du l’euroscepticisme

Cette vision des institutions européennes ne dépend pas seulement de certaines de leurs décisions, mais également d’au moins trois raisons fondamentales qui, ensemble, contribuent à l’émergence de l’euroscepticisme. Tout d’abord, la crise économique et financière qui a frappé l’Union européenne au cours des dernières années a eu de graves répercussions sur les Balkans occidentaux, et a considérablement endommagé un modèle de développement qui repose en grande partie sur les investissements étrangers. D’un point de vue économique, cette région est en effet déjà largement intégrée à l’Union européenne. Près des deux tiers du total de ses échanges s’effectuent avec l’UE. Le Monténégro et le Kosovo ont adopté l’euro, et la Bosnie-Herzégovine, tout en gardant sa propre monnaie, a cédé sa politique monétaire à Francfort. Bien que cette intégration économique ait considérablement contribué à soutenir la croissance des PIB depuis la fin des années 1990, elle a dans le même temps augmenté la vulnérabilité de la région aux chocs externes, dont les effets produits par la crise de l’euro, au premier rang desquels l’augmentation des taux de chômage. Au Kosovo et en Bosnie-Herzégovine, environ la moitié de la population est en effet au chômage et un tiers en Macédoine. En Serbie, le pays politiquement et économiquement stratégique de la région, sur une main-d’uvre de 2.800.000 personnes, environ 800.000, soit 28,5%, sont sans emploi. En outre, le salaire moyen a chuté à 380euros par mois, et 70% des jeunes vivent chez leurs parents jusqu’à l’âge de trente-cinq ans. En Croatie, le chômage a atteint 21%, avec des pics à 40% pour les jeunes entre quinze et vingt-quatre ans. La stagnation économique généralisée ainsi que le manque d’emplois ne stimulent pas l’adhésion aux politiques réformistes exigées par l’Union.

Deuxièmement, les difficultés qu’ont rencontrées les pays de la région qui font déjà partie de l’Union européenne font office de signaux d’alarme pour les aspirants membres. Notamment, les effets dévastateurs de la crise économique et financière sur la Grèce ont renforcé le scepticisme envers l’UE. Jusqu’à il y a quelques années, en effet, ce pays a été considéré comme un modèle à suivre par ses voisins, ayant en apparence réalisé des étapes décisives, passant d’un état de sous-développement relatif à la prospérité et à la stabilité, le tout à la suite de son entrée dans l’Union européenne. Mais aujourd’hui, l’expérience de la Grèce est déroutante et soulève des doutes quant aux prétendus avantages que le processus de rapprochement et d’intégration est censé apporter. Les citoyens des Balkans occidentaux reconnaissent la responsabilité de la classe dirigeante dans la catastrophe économique de la Grèce et dans le recul du développement politique et social du pays, mais en même temps ils imputent l’aggravation de la crise à l’Union européenne et à ses politiques d’austérité. La détérioration de la situation dans certains États “ex-balkaniques” membres de l’Union européenne depuis quelques années donne une raison supplémentaire au scepticisme. Par exemple, en Bulgarie au cours de ces derniers mois, la situation politique et sociale s’est considérablement détériorée, avec la succession de manifestations de masse et les suicides tristement notoires dans le contexte grec. En Slovénie, premier État post-yougoslave à avoir adhéré à l’Union européenne en 2004, le Premier ministre a été contraint de démissionner et a été condamné à deux ans de prison pour corruption tandis que, pour la première fois depuis l’indépendance en 1991, les citoyens ont, en 2013, organisé des manifestations à grande échelle contre les politiques économiques et sociales, souvent perçues comme “imposées” par les institutions européennes. Dans l’ensemble, la situation de ces pays qui font déjà partie de l’Union européenne est suivie attentivement, et avec une inquiétude croissante, par les aspirants membres.

Troisièmement, les élites politiques et les intellectuels se plaignent de l’attitude qu’ils considèrent comme paternaliste de la part de l’Union européenne. En théorie, le processus d’intégration devrait impliquer des fonctionnaires des institutions européennes et des représentants démocratiquement élus des pays candidats membres, sur un plan d’égalité formelle. Mais en pratique, c’est par Bruxelles que sont prises les décisions cruciales à propos de où, comment et surtout quand l’élargissement doit se faire, et pour certaines, elles sont même imposées. L’imprécision des critères sur la base desquels les fonctionnaires européens fondent leurs décisions complique la relation entre les deux parties. Par exemple, les critères de stabilité politique des institutions, de la gouvernance démocratique et l’État de droit3 sont inévitablement sujets à interprétations multiples, et peuvent donc être arbitraires. De manière plus générale, l’exigence de la part des fonctionnaires européens que les pays candidats respectent des valeurs et principes mêmes qui sont en crise grave au sein de l’UE est perçue comme une attitude paradoxale, sinon offensante. Dans les faits, les pays membres de l’UE sont de plus en plus sapés de l’intérieur par la montée des partis eurosceptiques d’extrême droite, par le retour des politiques nationalistes et par la difficulté, voire le refus, de soutenir des politiques de tolérance ou multiculturelles. Cette évolution, ou plutôt cette “involution”, complique encore davantage le processus de transition dans les États des Balkans occidentaux, qui devraient adopter des réformes politiquement couteuses au nom de valeurs en crise dans cette même Europe occidentale. Il n’est dès lors pas surprenant que les élites politiques locales, tout comme celles de nombreux autres pays déjà membres (dont l’Italie), envisagent avec une méfiance croissante les exigences de Bruxelles. Cette méfiance va, pour certains, jusqu’à tenir les technocrates européens pour responsables des difficultés économiques et du manque de perspectives des citoyens.

Ces motifs de scepticisme envers l’Europe et ses institutions s’adossent à une méfiance préexistante plus profonde vis-à-vis de l’ouest chrétien-catholique. Alors que les musulmans vivant dans les Balkans, en particulier ceux de Bosnie, sont souvent européistes, il n’en va pas de même pour les chrétiens orthodoxes, en majorité serbes, dont la méfiance et parfois même l’hostilité envers l’Ouest ont de profondes racines historiques. En effet, dès la fin de la période byzantine, l’Europe et ensuite l’Ouest en général ont été considérés comme la source de grandes menaces pour le christianisme orthodoxe, conduisant de nombreux orthodoxes à préférer la domination ottomane de Byzance à la subordination à Rome. Plus récemment, la politique européenne à l’égard de la région n’a fait que renforcer, pour les nationalistes orthodoxes, cette méfiance.

Les bienfaits paradoxaux de la crise

Pour rappel, les membres européens de l’Otan ont participé activement au bombardement de la Serbie en 1999 pour défendre la population albanaise du Kosovo. Par la suite, l’UE a conditionné la reconnaissance de la Serbie comme pays candidat à l’adhésion à sa pleine collaboration avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie basé à LaHaye – institution qui a jugé et condamné de nombreux Serbes protagonistes des multiples guerres des années 1990. Pour de nombreux Serbes, aujourd’hui comme hier, les plus grandes menaces pour leur survie et leur identité proviennent d’Europe. L’acceptation des citoyens serbes d’entrer dans le processus d’intégration européenne se base davantage sur un sens du réalisme, faute d’alternative.

Alors que la crise financière mondiale et la vulnérabilité de l’euro ont contribué à creuser le fossé entre l’Europe et son appendice du sud-est, elle a également produit indirectement un effet positif. Selon Hido Biscevic, secrétaire général du Conseil de coopération régionale (auparavant “Pacte de stabilité”), la crise a ainsi accéléré la coopération pratique à tous les niveaux entre les pays les plus faibles des Balkans occidentaux, qui fonctionnent à présent majoritairement comme un espace économique unique. Paradoxalement, alors que les tentatives officielles de réconciliation entre les États issus de la dissolution de la Fédération yougoslave ont eu des résultats modestes, la crise, que même les pays occidentaux les plus riches et influents ne peuvent surmonter d’eux-mêmes, a aidé à dépasser la méfiance et les stéréotypes. Ainsi, alors que l’Union européenne a pendant des années tenté, sans grand succès, de promouvoir le développement des relations économiques, politiques et culturelles entre les pays de la région, une coopération croissante est en cours en partant du bas et ce avec un dynamisme inattendu.

Malgré ces évolutions positives, l’image et l’attrait de l’Union européenne, comme évoqué, ont été gravement endommagés au cours de ces dernières années. À moyen et long termes, les conséquences de cette montée de l’euroscepticisme dans la région sont difficiles à prévoir. Il est tout aussi incertain de prévoir si le processus d’intégration pourra aboutir sans un soutien, ou au moins une acceptation passive, des citoyens et des entreprises concernées. Le renouvèlement de la perspective européenne est par ailleurs compliqué par le manque d’enthousiasme au sein des États membres de l’UE eux-mêmes, qui n’envisagent pas la poursuite de l’élargissement comme une de leurs priorités actuelles dans ce contexte de grave crise économique et financière. En attendant, l’engagement européen dans la région reste indispensable. Même si parfois cet effort est motivé par un “retour à l’Europe”, comme dans le cas de la récente adhésion de la Croatie à l’UE, il existe aussi des motivations moins “émotionnelles”. Tout simplement, l’Europe ne peut se permettre d’échouer dans la région, car tout échec serait catastrophique pour la crédibilité de l’Union, déjà souvent remise en question sur la scène internationale.