L'Europe: anomalie ou nécessité ?

Le drame de l’Europe, c’est qu’elle n’est jamais là où on l’attend. A priori, tous les éléments existent aujourd’hui pour faire de l’Union européenne un acteur politique majeur de la mondialisation. Or, le contexte extérieur a beau lui être favorable, l’Europe ne décolle pas. Elle régresse même, dans l’esprit et les curs des dirigeants et des citoyens européens. Ce cumul de pertinence historique et d’impuissance politique est le paradoxe moderne de l’Union européenne. Certains y trouvent matière à de splendides renoncements1, d’autres maintiennent l’espoir d’une affirmation de l’Europe programmée malgré tout ” dans le temps long2“.

Pour comprendre ce paradoxe, il convient de revenir à la tension structurelle qui définit le projet même de l’Europe : l’intégration des souverainetés y est en effet à la fois une anomalie et une nécessité historique. Anomalie, parce que ce que les pères fondateurs ont accompli à l’issue de la Seconde Guerre mondiale était sans précédent, contraire à toute l’histoire des nations européennes, inconnu de toute théorie et pratique des sciences politiques : la création d’un acteur politique d’un genre nouveau, qui intégrerait, tout en les respectant, les souverainetés nationales des différents États actionnaires de cette entreprise. Nécessité, parce que les atrocités insupportables de la guerre et l’objectif d’une interdiction définitive de la haine franco-allemande rendaient cette révolution politique acceptable. Pendant un demi-siècle, cette tension entre le projet communautaire initial et la logique historique des souverainetés nationales a été constitutive du projet européen. Des institutions par certains égards révolutionnaires – le triangle conseil-commission-parlement – des générations d’hommes d’État porteurs d’une vision et d’une conscience historique profondément européennes, ont permis d’assurer, tant bien que mal, un certain équilibre entre ces deux forces parfaitement contraires, l’intégration et la souveraineté, le bien commun et l’intérêt national. En 2009, l’anomalie demeure tout autant que la nécessité historique, même si celle-ci n’est plus l’effet de la guerre mais la conséquence de la mondialisation. La difficulté vient de ce que l’équilibre s’est perdu au profit des nations.

Pertinence et impuissance de l’Union

À l’ère de la mondialisation, la liste des évolutions favorables à l’Europe mérite pourtant d’être soulignée. La crise économique en est l’une des plus évidentes : parce que la crise est à la fois mondiale sur le plan géographique et globale dans sa substance – elle affecte aussi bien la finance, l’économie, le commerce international, la distribution de la puissance, les normes et les règles de la gouvernance mondiale – la vanité et l’insuffisance du cadre national pour répondre à ces défis sautent aux yeux. Certes, le réflexe de repli national est inévitable, voire nécessaire, en période de dangers : chacun des pays européens peaufine donc son plan de relance et fait le décompte de ses stocks d’antiviraux. Mais si le spectre du protectionnisme ne prend pas corps, c’est bien parce que l’interdépendance des marchés et des économies a balayé depuis longtemps le pouvoir solitaire des nations. C’est d’ailleurs l’Union européenne qui, dès l’automne 2008, a soufflé les premières solutions possibles et la nécessité d’un cadre multilatéral de négociation : élevé au niveau des chefs d’État, le G20 est une invention de la présidence française de l’Union. Même s’il reste très peu connu, peu doté et encore peu utilisé, le Fonds européen d’ajustement face à la mondialisation, créé en 2006 à l’initiative de la Commission européenne, est exemplaire des outils collectifs capables d’amortir les effets sociaux de la restructuration économique, lorsque celle-ci concerne l’ensemble d’un secteur industriel européen, telle l’automobile.

L’ensemble des défis globaux qui accompagnent la mondialisation renforce également la pertinence du cadre européen. C’est vrai notamment de la nouvelle grippe A et de tous les risques de pandémie facilités par l’ouverture des frontières, la révolution des transports et l’explosion des échanges planétaires. En liaison avec l’OMS, c’est la Commission européenne, dont l’expérience en matière de prévention et de gestion des crises vétérinaires et sanitaires s’est accumulée depuis la crise de la vache folle de la décennie 1990, qui est le mieux à même de protéger l’ensemble du théâtre européen. De la même façon, pour la gestion du risque climatique et la réduction des gaz à effet de serre, l’Union européenne a prouvé, depuis ses initiatives lors de l’adoption du protocole de Kyoto en 1997, qu’elle était le bon niveau de négociation et de prise de décision, quelles que soient au demeurant les priorités de chacun des États membres.

Il n’est pas jusqu’à la victoire de Barak Obama aux États-Unis qui ne représente une opportunité indiscutable pour l’affirmation de l’Europe. La convergence sur les principes du dialogue, du multilatéralisme, de la négociation semble redevenir la règle plutôt que l’exception de la diplomatie américaine, valorisant ainsi et les principes et la culture même de l’Union européenne. La puissance cumulée des deux partenaires – qui représentent 60 % du commerce mondial – ainsi que l’interdépendance de leurs économies confortent la nécessité et l’importance d’une coopération euro-américaine majeure. Surtout, pour la première fois depuis dix ans, l’Amérique a élu un président sans idéologie particulière à l’égard de la puissance européenne – l’Europe de la défense et de la sécurité ne lui inspire aucune inquiétude ni aucune peur – ouvert au dialogue avec l’Union si celleci peut lui apporter aide et idées dans la gestion des crises reçues en héritage. Cette rupture avec les théories et les pratiques d’un certain ” complot ” américain contre l’affirmation de l’Europe a bien évidemment un prix : désormais, il revient aux Européens eux-mêmes d’apporter la preuve du rôle et de l’influence politiques de l’Union.

En matière de sécurité internationale, l’évolution du contexte stratégique renforce également la valeur ajoutée de l’Union. Du Liban à Gaza, de l’Irak à l’Iran et à l’Afghanistan, l’histoire des crises modernes témoigne de l’insuffisance et de la relativité de la force militaire pour résoudre des crises politiques complexes. Or, c’est l’Union européenne qui possède le plus de capacités financières et civiles pour la reconstruction et la stabilisation des pays après les conflits. Sans le soutien de cette puissance financière et civile de l’Union, les opérations militaires de l’OTAN sont d’ailleurs de plus en plus incapables de faire la différence : Barak Obama le sait, en Afghanistan comme ailleurs. Le partenariat stratégique euro-américain peut trouver dans cette évidente complémentarité l’occasion de sortir enfin de sa rhétorique traditionnelle. C’est d’ailleurs parce qu’elle a agi comme une puissance globale, et non pas comme une puissance militaire, que l’Union s’est révélée la plus à même de stopper et de stabiliser la crise entre la Russie et la Géorgie à l’été 2008 : ni les États-Unis de George Bush ni l’OTAN du tout militaire n’avaient suffisamment de légitimité pour parvenir au même résultat.

Enfin, sur le plan des principes d’action et de régulation du système international, la mondialisation valorise plus que jamais la pertinence et la modernité du modèle européen. Dès l’origine, l’Europe s’est construite sur un modèle de gouvernance original, fondé sur trois dimensions. Un certain partage de souveraineté d’une part, de sorte qu’aucun État membre ne soit en mesure de dominer les autres et qu’une responsabilité collective puisse s’exercer sur les sujets d’intérêt commun. Un principe de solidarité économique et politique d’autre part, incarné par des politiques communes de redistribution des ressources entre les plus riches et les moins développés. Le choix, enfin, d’une méthode de fonctionnement fondée sur le dialogue, le droit, la recherche patiente du compromis et de l’intérêt général, et le refus simultané des logiques traditionnelles fondées sur les rapports de force ou le principe d’autorité. Or, partage, solidarité, dialogue, sont aujourd’hui les maîtres mots de ce que devrait être une gouvernance mondiale adaptée à la mondialisation. Le temps des solutions unilatérales, des pratiques autarciques ou autoritaires de la puissance, du protectionnisme économique ou culturel, autrement dit le temps de la définition étroite et égoïste des souverainetés nationales, est en passe d’être révolu parce que la mondialisation en réduit tous les jours l’efficacité et la pertinence.

Le système international issu progressivement de cette mondialisation cumule en effet deux caractéristiques : d’un côté une certaine affirmation des puissances nationales (la multipolarité), de l’autre une obligation accrue de coopérations internationales (le multilatéralisme). Le G20 est symptomatique de cette nouvelle donne. Même les États-Unis et la Chine, puissances souveraines s’il en est, sont contraints de rechercher et d’accepter des compromis globaux. Cette nouvelle dynamique peut être lue comme la transposition, au niveau mondial, de la dynamique en cours depuis un demi-siècle entre les nations européennes. Comment celles-ci pourraient-elles s’abstraire des contraintes de l’intégration collective, alors que c’est l’ensemble de la planète qui découvre la relativité nouvelle des indépendances nationales ? Et comment ne pas voir dans l’échelon européen une étape nécessaire pour renforcer le poids de l’Europe dans les instances de négociations mondiales ?

En dépit de tous ces facteurs favorables à une montée en puissance de l’Union, celle-ci reste largement invisible et impuissante. Sa nécessité se perd tous les jours sous les clameurs des nations. Bruxelles fait montre d’un encéphalogramme plat et le taux d’absentéisme pour les élections européennes est en passe de battre des records3. Deux mois avant l’échéance, à peine 16 % des Européens interrogés savaient qu’il allait y avoir une élection européenne le 7 juin. L’Union européenne reste donc absente des radars politiques nationaux alors que la conjoncture multiplie les occasions favorables à son renforcement. Plusieurs facteurs permettent d’expliquer cette contradiction.

Nul doute que la responsabilité des élites politiques dans cette marginalisation de l’Europe ne soit massive, essentielle, évidente. Toutes tendances confondues, les partis politiques français, guère différents en cela de leurs homologues européens, ont pris deux habitudes catastrophiques : d’une part, l’instrumentalisation de l’Europe dans les stratégies nationales, à tel point que les échéances européennes, tout comme les référendums au niveau des citoyens, sont autant d’occasions de règlements de comptes entre majorité et opposition locales ; d’autre part, la dévolution à l’échelon européen de tous les maux du moment et l’appropriation inverse par les responsables nationaux de tous les succès, y compris ceux redevables à l’action européenne. En termes de communication politique, l’assimilation du ” mal ” à Bruxelles et du ” bien ” à la nation est en effet une des rares cultures communes aux 27 et une pratique uniformément ravageuse. En outre, alors que les enjeux de l’élection du Parlement européen sont importants pour le quotidien de tous les citoyens européens, aucune structure, aucun média, aucun lobby n’existe au niveau national pour les expliquer et les porter. Tous les cinq ans, pendant six semaines, l’Europe devient donc vaguement un sujet de débat électoral. Dans l’intervalle, nulle autre permanence que celle du hasard ou de la rentabilité tactique immédiate.

Ces pratiques politiques ne sont que l’expression d’une crispation croissante des nations. Certes, faire du cadre national un obstacle à l’affirmation de l’Europe serait une aberration : les nations sont évidemment la condition de faisabilité de l’Union, de même qu’elles sont et demeurent le fondement des identités européennes. La difficulté, c’est qu’elles ne sont plus que cela. Avec le recul, il apparaît clairement que la perspective d’un fédéralisme européen est morte avec le traité de Maastricht en 1992. Mais, surtout, le contrat initial de l’Europe, celui d’un compromis incessant entre les souverainetés nationales et l’intérêt général européen, cette conjugaison ardue entre les intérêts des nations et la solidarité collective à l’échelon européen, tout cela s’est perdu au fil du temps au profit des seules affirmations nationales. Chaque politique européenne reflète donc aujourd’hui le plus petit intérêt commun entre les 27. Les nations ont beau devenir un cadre toujours plus inefficace face aux défis globaux de la mondialisation, elles se présentent de plus en plus comme le seul échelon adéquat et légitime de décision et d’action, alors même que leur poids relatif diminue dans la hiérarchie des puissances mondiales. La France par exemple, très grand pays de l’Union, ne représente que 1 % de la population mondiale. Que pèsera-t-elle dans 10 ans, sachant qu’un habitant sur deux de la planète sera asiatique et que l’Asie comptera pour environ 38 % de la production de la richesse du monde ? Le résultat de cette obsession nationale est immédiat : l’inexistence, politique et physique, de l’Europe dans les grands débats internationaux est devenue caricaturale. S’agissant de gouvernance économique, la promotion du G20 renforce les pouvoirs des États : c’est entre la Chine, l’Inde, les États-Unis, l’Allemagne, la France et d’autres que les compromis sont négociés, ce sont eux qui siègent dans les organisations internationales pertinentes, notamment le FMI. L’Union européenne, dans ce concert global des nations, n’est qu’un spectateur engagé certes, mais non décisionnel. Or combien de temps pèseront encore la France ou l’Allemagne face au couple sino-américain qui se profile ? S’agissant de gouvernance politico-stratégique, c’est le sommet de l’OTAN qui a incarné les retrouvailles entre les États-Unis et les nations européennes : or l’Union n’a tout simplement pas de place dans cette instance, pas plus qu’à l’ONU, au FMI ou à la Banque mondiale. Quant au sommet Union européenne-États-Unis, tenu à Prague dans la foulée du G20 de Londres et du sommet de l’OTAN à Strasbourg, il fut tout simplement le plus grand non-événement du printemps diplomatique de 2009.

La propagation d’une véritable fiction européenne est l’une des conséquences de ce primat des nations. Fiction négative, lorsqu’il s’agit de faire endosser à l’Europe la responsabilité des crises et des problèmes de tous bords. Mais fiction pure et simple quand il s’agit de faire croire aux citoyens que l’Europe pourrait faire ce que précisément les États lui interdisent de faire. La fameuse stratégie de Lisbonne est exemplaire à cet égard. Inventée en 2000 pour faire de l’économie européenne ” l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde d’ici 2010 “, centrée sur l’innovation, l’éducation et la recherche, la stratégie de Lisbonne est une coquille vide : la Commission n’a aucun pouvoir sur ces matières, les prérogatives restent totalement nationales, la stratégie n’impose d’ailleurs aucune contrainte aux États qui ont donc inventé une ” méthode ouverte de coordination ” (sic !), sans contrainte, ni budget, ni délai. Or la communication publique sur la recherche et l’innovation fait croire à tout un chacun que l’Union a des compétences sur ces sujets importants mais qu’elle échoue à les mettre en uvre. De la même façon, l’illusion que l’Europe pourrait être un facteur d’ajustement social pour amortir le choc de la crise économique est très commode : elle permet aux États d’entretenir chez les électeurs une culture de la déception systématique à l’égard de l’échelon européen. Et donc une promotion permanente de l’échelon national. Or, les États se gardent bien de donner à l’Europe les moyens nécessaires. Depuis l’irruption de la crise en 2008, quel chef d’État ou de gouvernement a tenté de remettre en cause l’accord unanime des 27, codifié par traité, pour limiter le budget européen à 1,27 % du PIB de l’Union ? Quel pays membre a pris la tête de la bataille pour une augmentation subséquente du budget européen, afin que la Commission puisse effectivement, en cas de crise, avoir la flexibilité d’ajustement nécessaire ? Aucun. S’il est un consensus parmi les dirigeants des 27, c’est bien pour limiter à presque rien le budget européen tout en entretenant la fiction d’une Europe qui pourrait mais ne peut pas. Et ainsi de suite.

La conclusion s’impose d’une certaine trahison du modèle européen par les Européens eux-mêmes. La recherche de l’intérêt général, la construction de souverainetés partagées sur un certain nombre de politiques se sont progressivement perdues au bénéfice d’une montée en puissance des intérêts particuliers, des égoïsmes nationaux et des prérogatives des États. La Commission européenne elle-même ne joue plus guère son rôle de promotion et de défense de l’intérêt général européen. Il sera donc difficile aux Européens de peser sur la régulation en cours de la mondialisation sans balayer d’abord devant leur porte et s’appliquer à eux-mêmes les principes fondateurs de leur modèle de gouvernance. Toutefois, cette trahison du modèle n’est pas seulement imputable à une trahison des clercs. L’histoire récente ne fut pas tendre en effet pour la construction européenne.

L’Europe victime ou produit de l’histoire ?

Conçue sur les décombres d’une histoire séculaire tragique, la construction européenne n’a pas seulement cherché à rendre impossible le retour de la guerre entre ceux que le général de Gaulle appelait les Germains et les Gaulois. Elle a cherché plus fondamentalement à incarner, pour l’Europe, une certaine fin de l’histoire. Protégée des aléas du monde par le parapluie nucléaire américain, et de ses propres démons politiques par les mécanismes de l’intégration, l’Europe s’est développée comme un havre, de plus en plus élargi, de paix, de prospérité, d’expérimentation politique, sans aucun autre équivalent sur la scène internationale. Cet exceptionnalisme européen, conçu pour durer toujours et maintenir les Européens dans un bonheur postmoderne, ne dura en réalité qu’un peu plus de trente ans. À la fin des années 1980, lorsque explose brutalement le paysage stratégique et économique dans lequel la petite Europe des 12 pensait ronronner toujours, le choc va être brutal. Sortie de l’histoire depuis son origine, l’Europe se retrouve en effet totalement désemparée pour comprendre, penser, accepter et peut-être influencer les deux révolutions majeures de cette fin de siècle : la chute du totalitarisme soviétique d’une part, l’éclatement de la mondialisation de l’autre.

La crise européenne, qui perdure encore aujourd’hui, est une crise historique au sens où elle correspond au retour brutal de l’histoire au sein de la construction européenne. Ce premier choc, en 1990, était double : la fin du communisme en Europe et la mondialisation économique étaient les deux faces d’une même médaille, dans la mesure où aucun système politique de par le monde, à commencer par la Russie et la Chine, ne revendiquait plus la possibilité d’un système économique différent de l’économie libérale de marché. Mais l’ampleur, l’émotion, la force des révolutions démocratiques en Europe centrale et orientale allaient masquer l’ampleur et la force parallèle de la mondialisation. Pendant plus d’une décennie, l’Europe va donc se concentrer – et se fissurer – sur la seule révolution démocratique de l’Est. Le débat politique majeur de l’époque, jusqu’au milieu de la décennie 2000, concernera donc la tension entre élargissement et approfondissement de l’Union européenne. Il faudra attendre le choc des référendums négatifs de 2005, en France et aux Pays-Bas, pour que la mondialisation soit pensée, à côté de l’élargissement, comme l’autre défi majeur de la construction européenne. Avec un plombier polonais comme symbole de leur interaction. Comme d’habitude, la France et la Grande-Bretagne incarneront les deux extrêmes de ces débats : sur les limites et le rythme de l’élargissement, notamment à la Turquie ; sur le rôle défensif ou offensif de l’Europe face à la mondialisation.

Ces deux révolutions historiques vont totalement bouleverser les habitudes, la culture, les politiques de l’Union. La crise européenne ouverte en 1990 est à la fois une crise d’identité (quelles frontières pour l’Union, si le rideau de fer n’en marque plus la limite éternelle), une crise de fonctionnement (quelles institutions pour la Grande Europe à trente ?), une crise de projet (l’Union est-elle un rempart ou un tremplin pour la mondialisation ?) et enfin une crise de finalité (à quoi sert finalement la construction européenne dans un monde et une économie ouverts ?). Le tout marqué par le début d’une incompréhension, d’une désaffection, voire d’une colère grandissante des citoyens européens.

Mais ce douloureux processus d’adaptation ne s’arrêta pas aux révolutions des années 1990. À peine l’Union s’est-elle attelée à la solution de ces deux défis existentiels pour elle que sont l’élargissement et la mondialisation, qu’une deuxième série de révolutions va de nouveau faire voler en éclats les équilibres péniblement reconstitués. En 2004, les Européens célèbrent en effet le big bang de l’élargissement et la mi-temps de la stratégie de Lisbonne : après des débats difficiles, des compromis bancals, des rancurs tenaces, l’Union s’est donc à peu près adaptée. Chacun pense qu’elle est parvenue à un nouveau point d’équilibre qui devrait lui permettre de rebondir et progresser à l’orée du XXIe siècle. Or de nouveau, le monde tremble. Deux bouleversements vont faire voler en éclats les équilibres européens si péniblement constitués : la Russie se rebelle ; la mondialisation économique entre en crise. À partir des années 2007-2008, les Européens vont donc être obligés de revoir deux des nouveaux credo péniblement rebâtis sur la dernière décennie : que l’élargissement rime avec démocratisation du continent d’une part ; que la mondialisation est synonyme de croissance et de prospérité de l’autre. Vladimir Poutine prévient en effet que l’élargissement peut au contraire signifier le retour d’une insécurité majeure en Europe, voire de conflits armés. Et la crise des subprime qui commence aux États-Unis montre que la mondialisation ne protège ni de la crise, ni du chômage, ni de la récession.

En deux décennies, par deux fois, les Européens subissent donc des retours très violents de l’histoire. Il n’est pas étonnant que les opinions, selon les périodes et selon les pays, se retrouvent plus déboussolées que confortées dans leur vision traditionnelle du monde et de l’Europe. Quels que soient les sujets abordés, la plupart des sondages manifestent un découplage de plus en plus marqué entre l’Europe réelle (refusée) et l’Europe virtuelle (encore valorisée). Ainsi, en dépit d’un discours politique plus nationaliste qu’européen de la part de toutes les élites politiques, les opinions restent malgré tout convaincues de l’utilité de l’Union face à la mondialisation : une majorité relative (43 %) considérait, à l’automne 2008, que l’Union protège contre les effets négatifs de la mondialisation et 48 % pensait qu’elle permet aussi d’en tirer profit. Cette opinion était majoritaire dans 19 des 27 pays de l’Union4. Mais dès que l’on passe au concret, les opinions négatives l’emportent. Au début 2009, la méconnaissance des institutions européennes et la crise économique se conjuguent pour favoriser un effondrement de la confiance dans les institutions : le Parlement européen perd six points dans l’indice de confiance en six mois, passant de 51 % à 45 % et la Commission chute de 47 % à 42 %5. Et un semblable découplage existe aussi entre le soutien ou le rêve d’une Europe influente sur la scène internationale (rôle revendiqué par une majorité de plus de 60 % d’Européens) et le rejet ou la critique de l’Europe réelle, celle de l’intégration monétaire et économique.

Bien qu’elle n’affecte donc pas – ou pas encore – l’idée même d’Europe comme sujet politique, la crise européenne est évidemment profonde, majeure, durable. Elle n’est pas affaire de mode, elle n’est imputable ni à tel pays ni à telle institution européenne, encore moins à la bêtise supposée des électorats européens. Elle signale surtout la fin d’une certaine forme de construction européenne, parce que le monde qui l’a suscitée est lui-même parvenu à sa fin. Mais que l’Europe elle-même, comme processus d’intégration et de solidarité entre un nombre donné d’États membres soit à jeter désormais aux oubliettes de l’histoire reste à démontrer. En 1950, c’est la culpabilité majeure des États-nations dans l’effondrement du système international qui fut à l’origine de l’intégration européenne. Soixante ans plus tard, c’est l’impuissance des nations européennes face à une mondialisation qui les dépasse qui finalement jouera ce rôle. Il ne manque que le courage politique et l’audace visionnaire d’une génération.