Kas yra Europos piliečiai?

Sklando gandai, kad įvesti Europos Sąjungos pilietybę kitų valstybių vadovus įtikino Ispanijos premjeras Felipe Gonzálesas, vykstant galutiniam Mastrichto sutarties derybų etapui 1991 metų pabaigoje. Pasakojama, Gonzálesas įrodinėjęs, esą įpiršti rinkėjams prieštaringus ekonominės ir monetarinės sąjungos tikslus pavyks tik tuo atveju, jei jie suvoks save kaip Europos piliečius.

Kaip viešųjų ryšių akcija, Europos Sąjungos pilietybės įvedimas tapo slogiu pralaimėjimu. Mastrichto sutartį referendumu atmetė danai, o po trylikos metų mėginimą sutvirtinti politinę integraciją, pasitelkus Konstitucinę sutartį, atmetė jau ne tik danai, bet ir prancūzai. Atrodo, Felipe Gonzálesas viską suprato klaidingai: daugumos Europos šalių piliečiai nenori tapti Europos Sąjungos piliečiais ir įtariai vertina bet kokį reikalavimą savo politinę ištikimybę ir nacionalinę tapatybę pakeisti supranacionaline. Europos politikai tą puikiai supranta. 1997 metų Amsterdamo sutartyje jie patikino, kad “Sąjungos pilietybė nepakeis nacionalinės, o tik ją papildys” ir kad “Sąjungoje bus gerbiamas jos šalių nacionalinis tapatumas”. Taigi ES įstatymai nepripažįsta Sąjungos viršenybės jos piliečių apsisprendimo klausimais. Priešingai, ES pilietybė yra paprasčiausiai išvesta iš jos valstybių narių pilietybės.

Demokratijos sąlygomis pilietybė suteikia piliečiams galią priversti politikus, kad šie atsiskaitytų už savo veiksmus. Šiuo atžvilgiu ES pilietybė vargu ar tenkina demokratijos siekius. Svarbiausia jos teisė yra franšizė Europos parlamentui, tačiau jis nėra suverenus teisinis organas. Tikroji buvimo Sąjungos piliečiu vertė nėra teisės, susijusios su ES institucijomis, bet teisės į kitas jos valstybes nares. ES pilietybė draudžia nacionalinėms vyriausybėms diskriminuoti kitų šalių narių piliečius. Ji iš tikrųjų daro didžiulę įtaką kuriant bendrą laisvos migracijos erdvę – išvykę už bet kurios ES šalies ribų, piliečiai nepraranda savo teisių. Kai 2000 metais dvylika valstybių susitarė atverti savo darbo rinkas naujų narių piliečiams ir kai Austrija, Vokietija, Danija 2006 metų gegužės mėnesį nusprendė šioje srityje netaikyti jokių apribojimų, buvo gerokai išplėstas esminis Europos Sąjungos pilietybės principas.

Dabartinei Europos pilietybės sandarai būdingi du pagrindiniai bruožai. Jie yra išvesti iš valstybės narės pilietybės ir leidžia laisvai pasiekti kitas valstybes nares. Tačiau europinių sutarčių kūrėjai nesuvokė, kad tarp šių dviejų aspektų egzistuoja vidiniai prieštaravimai. Pateiksime keturias iliustracijas.

1990 metais Italija pradėjo teikti pilietybę daugeliui italų kilmės žmonių, gyvenančių Pietų Amerikoje, nereikalaudama, kad šie persikeltų gyventi į Italiją. Nemaža dalis argentiniečių ir brazilų, susivokusių, kad jie yra italų kilmės, buvo labiau suinteresuoti gauti europinį pasą negu Italijos pilietybę ir pasinaudojo tuo, kad persikeltų į Ispaniją, Angliją ar net Jungtines Valstijas. Šiuo atžvilgiu Italija nėra vienintelė šalis, suteikianti legalią galimybę apsigyventi bendroje ES teritorijoje. Septynios senosios valstybės narės ir visos naujos suteikia galimybę kiekvienos kartos savo emigrantams pakeisti pilietybę, nereikalaudamos apsigyventi šalyje, iš kurios jie yra kilę.

2004 metais Europos teismas nagrinėjo kinės Man Levete Čen ieškinį dėl teisės apsigyventi Britanijoje. Ponia Čen gyveno Anglijoje neturėdama reikiamo leidimo. Kai laukėsi antrojo vaiko, gimdyti nuvyko į Belfastą, nes pagal Airijos Respublikos įstatymus kiekvienam, gimusiam saloje, įskaitant ir Šiaurės Airiją, pilietybė suteikiama automatiškai. Taip Čen duktė tapo Airijos ir Europos piliete, o jos mama įgijo teisę likti Anglijoje kaip Europos Sąjungos pilietės pagrindinė globėja. Airijos Respublika vėliau referendumu panaikino automatišką pilietybės suteikimą saloje gimusiems asmenims. Elektoratas pabūgo, kad trečiųjų šalių gyventojai imsis “gimdymo turizmo”.

Dabartinis režimas nesuteikia galimybės tiesiog “nusipirkti europinį pasą” tose šalyse, kuriose anksčiau tokia praktika egzistavo, bet tai didina nelygybę ir atskirtį. Pagalvokime apie turkų šeimas, kurių nariai apsigyvena įvairiose Europos šalyse. Į Belgiją imigravęs brolis gali tapti piliečiu pragyvenęs šioje šalyje trejus metus. Kaip ES pilietis jis gali nuvykti pas Austrijoje gyvenančią seserį ir turės teisę balsuoti ES ir šios šalies rinkimuose. Tačiau jo sesuo, visą laiką gyvenusi Austrijoje, tokios teisės neturi. Jai teks laukti dešimt metų, kol galės tapti Austrijos piliete.

Įtampa tarp judėjimo laisvės ir apsisprendimo dėl nacionalinės pilietybės paradoksaliai parodo, kad mobilumas Europoje taip pat yra kliūtis įgyti jos pilietybę. Migrantams, dažnai persikeliantiems iš vienos šalies į kitą, gana sudėtinga tapti ES piliečiais, nes beveik visos šalys reikalauja pragyventi jose tam tikrą laiką prieš kreipiantis dėl pilietybės.

Šią problemą galima spręsti įvairiai. Radikalus sprendimas būtų aukštyn kojom apversti santykį tarp supranacionalinės ir nacionalinės pilietybės, kad pirmoji apibrėžtų antrąją. Tokiu atveju Europos Sąjunga taptų federacija, panašiai kaip Vokietija ar Jungtinės Valstijos. ES turėtų savus įstatymus, apibrėžiančius jos pilietybės įgijimą, kiekvienas jos pilietis, persikėlęs į kurią nors šalį narę, automatiškai taptų tos šalies piliečiu, įgytų teisę balsuoti ne tik vietiniuose ir europiniuose, bet ir nacionaliniuose rinkimuose. Vargu ar tokios federacijos idėja sulauktų Europos Sąjungos piliečių ir vyriausybių politinės paramos.

Kita alternatyva veikiausiai būtų spontaniško pilietybių susiliejimo politika. Daug nacionalinių reformų pastaraisiais dešimtmečiais vyko panašia kryptimi, tačiau būtų naivu manyti, jog valstybės narės pakoreguos savo įstatymus, kad imigracijos problemų naštos neužkrautų kitoms valstybėms arba kad užtikrintų lygias teises į pilietybę visoje Europos Sąjungoje.

Liberalizacija ir suvaržymai

Patyrinėkime empirinius duomenis, pateiktus išsamioje pilietybės įgijimo ir praradimo 15-oje ES šalių studijoje.1 Neeilinis pastarųjų dešimtmečių požymis yra įspūdinga pokyčių sparta. Paprastai pilietybės įstatymai būna gana stabilūs. Jie retai kada svarstomi politinėje darbotvarkėje ir opozicinės partijos, atėjusios į valdžią, juos retai keičia. Pilietybė glaudžiai susijusi su ilgalaike istorine valstybės kūrimo tradicija ir nacionaliniu tapatumu. 1992 metais Amerikos sociologas Rogersas Brubakeris aptarė skirtumus tarp Prancūzijos ir Vokietijos požiūrių į imigraciją pagal jų tautiškumo koncepcijas, iš kurių viena pagrįsta etnine kilme, o kita – respublikonišku susitarimu. Tačiau 1999 metais Vokietija priėmė naują įstatymą, įtvirtinusį ius soli, – pilietybė suteikiama kiekvienam Vokietijos teritorijoje gimusiam vaikui, jei bent vienas iš jo tėvų šalyje legaliai gyveno aštuonerius metus. Tokia traktuotė formaliai suteikia didesnes teises negu Prancūzijos įstatymai, automatiškai suteikiantys pilietybę tik vaikams tėvų, gimusių Prancūzijoje, o užsienyje gimusių tėvų vaikai gali tapti piliečiais tik sulaukę pilnametystės.

Subtilus pilietybės klausimas daugelyje šalių dabar tapo politinių diskusijų objektu ir nepastovios politikos zona – įstatymų reformas gali paskatinti net vyriausybės pasikeitimas. Po Vokietijos proveržio 2000 metais sekė esminės liberalios reformos Belgijoje, 2001 – Liuksemburge ir Švedijoje, 2003 – Suomijoje, 2006 – Portugalijoje. Ši liberalizacija sustiprino ius soli, sutrumpino būtiną gyvenimo šalyje laiką arba leido gyventojams išsaugoti ankstesnę pilietybę.

Portugalijos reforma, įvykdyta 2006 vasarį, yra ypač įdomus atvejis. Visos Viduržemio jūros regionui priklausančios ES šalys yra priėmusios palyginti griežtus pilietybės įstatymus naujųjų atvykėlių atžvilgiu, bet geranoriškai traktuoja emigrantus ir tuos imigrantus, kurie laikomi lingvistiniu ar etniniu požiūriu giminiškais. Tokį požiūrį, be abejo, paaiškina masinės emigracijos paženklinta tautų kūrimosi istorija. Panašiai kaip Vakarų ir Šiaurės Europos šalyse, kurios septintuoju ir aštuntuoju dešimtmečiais vykdė laikino įdarbinimo politiką, imigrantai, neatitinkantys tautinio tapatumo koncepcijos kultūrinių rėmų, nebuvo laikomi būsimais piliečiais. Tačiau naujasis Portugalijos įstatymas automatiškai suteikia pilietybę vos gimusiems trečios kartos asmenims, kurių tėvai gimė Portugalijoje, ir antrai kartai tų asmenų, kurių vienas iš tėvų legaliai gyveno šalyje penkerius metus. Jis įpareigoja įpilietinti tuos pirmos kartos imigrantus, kurie kalba portugališkai ir nėra padarę kriminalinių nusikaltimų. Kad taptum Portugalijos piliečiu, nebekeliama sąlyga turėti pakankamai pajamų, nereikalaujama kitų integracijos įrodymų. Be to, naujasis įstatymas sumažino nuolatinio gyvenimo šalyje trukmę iki šešerių metų ir panaikino ankstesnes pilietybės privilegijas lusofonams, suteikdamas jas visiems imigrantams.

Vos atėjusi į valdžią, Italijos vyriausybė, vadovaujama Romano Prodi’o, paskelbė apie būsimą šalies pilietybės reformą. Viena griežčiausių Europoje tebėra Graikijos pilietybės politika, ir vargu ar ji greit pasikeis. Kol kas sunku pasakyti, ar Ispanijos vyriausybė, kitose srityse rėmusi integracinius imigrantams palankius įstatymus, paseks Portugalijos ir Italijos pavyzdžiu. “Senosios imigracijos” šalyse – Vakarų, Šiaurės ir Vidurio Europoje – įsipilietinimo laikas trunka nuo trejų iki ketverių (Belgija ir Airija) arba iki dešimties (Austrija) metų. Tendencija toleruoti dvigubą pilietybę stiprėja, bet su išimtimis ir trūkčiojimais. Penkios šalys (Austrija, Danija, Vokietija, Nyderlandai ir Liuksemburgas) iki šiol reikalauja, kad ankstesnės pilietybės būtų atsisakyta, tiesa, Vokietijoje, Nyderlanduose ir Liuksemburge jau diskutuojama dėl šios tvarkos pakeitimo. Vokietijoje Raudonai-Žaliai koalicijai 1999 metais vykdant reformą nepavyko įdiegti dvigubos pilietybės. Dabar galioja keistas, veikiausiai laikinas, režimas, susidedantis iš trijų kategorijų. Tie, kurie dvigubą pilietybę paveldėjo iš skirtingų tautybių tėvų, gali ją išsaugoti visam laikui. Vokietijoje gimę svetimšalių tėvų vaikai turi apsispręsti dėl pilietybės, iki jiems sukaks dvidešimt treji metai. O tie, kurie nori tapti piliečiais ir išsaugoti anksčiau turėtą pilietybę, galės tai padaryti tik tuo atveju, jei jų kilmės šalis neleidžia jos atsisakyti ar šį procesą labai apsunkina – tokia alogiška neliberali pilietybės politika ypač būdinga arabų kraštams.

Ryškiausia liberali tendencija yra susijusi su ius soli. Beveik visos kontinentinės Europos šalys pilietybės įstatymus tradiciškai grindė ius sanguinis, t.y. pilietybe, paveldėta iš tėvų. Imigracijos šalyse gryna ius sanguinis tvarka reiškia, kad antros ir trečios kartos imigrantų palikuonys augs kaip užsienio piliečiai šalyje, kurioje gimė, ir gali būti net deportuoti į savo protėvių šalį. Todėl dauguma Europos Sąjungos šalių ius sanguinis papildo prigimtine teise į teritoriją, kurioje žmogus gimė. Priešingai negu Airijos įstatyme, galiojusiame iki 2005 metų, ius soli visur turi tam tikrų išlygų. Dažniausiai vienas iš tėvų turi būti legalus šalies gyventojas arba joje gimęs. Kai kuriais atvejais ius soli pilietybė suteikiama ne iškart, kai vaikas gimsta, bet vėliau.

Ar ius soli – adekvačiausias principas imigracijos šalyse, yra gana įdomus klausimas. Viena vertus, gimti tam tikroje teritorijoje galima visai atsitiktinai, arba, kaip ponios Čen atveju, tai lemia strateginis pasirinkimas, o ne tikri ryšiai su ta šalimi. Kita vertus, ius soli neturi vadinamoji “karta 1,5”, kitaip tariant, vaikai, imigravę kartu su tėvais ar atvykę pas juos būdami mažamečiai. Ar nereikėtų ius soli pakeisti į ius sanguinis su teise į pilietybę toje šalyje, kurioje asmuo užaugo? Geras Švedijos pavyzdys: jei tėvai, pragyvenę šalyje penkerius metus, nori, kad jų vaikai taptų Švedijos piliečiais, turi paprasčiausiai informuoti apie tai valdžią.

Kai kurios šalys, pavyzdžiui, Austrija, Danija ir Graikija, nors pasuko liberalizacijos kryptimi, pilietybės įstatyme vis dėlto išsaugojo apribojimus ar net juos sugriežtino, nekreipdamos dėmesio į išaugusį sėslių imigrantų skaičių. Nyderlandai yra, ko gero, dramatiškiausias pavyzdys, kaip pasikeitė anksčiau buvusi liberali įpilietinimo politika. Šie nuokrypiai – viena vertus, liberalizacijos link, antra vertus, suvaržymų pusėn – Europoje turi nedaug bendra su imigrantų skaičiumi ir jų bendruomenių sandara, kur kas labiau jie susiję su politinių partijų sistemomis ir populistinės agitacijos prieš imigrantus padariniais.

Ypač įdomi nauja tendencija – pilietybės testus papildyti reikalavimu išmokti šalyje dominuojančią kalbą. Tokie testai pastaruoju metu taikomi Austrijoje, Danijoje, Vokietijoje, Graikijoje, Nyderlanduose ir Jungtinėje Karalystėje. Juose pateikiami klausimai apie šalies istoriją, konstituciją, buities kultūrą. Esama pavojaus, kad sunkūs testai taps rimta kliūtimi gauti pilietybę tiems imigrantams, kurie neturi aukštojo ar net vidurinio išsilavinimo. Nors kalbiniai įgūdžiai labai praverčia socialinei ir politinei integracijai, pernelyg painūs testų klausimai verčia suabejoti tokio testavimo nauda.

Šis naujas požiūris į įsipilietinimą nereiškia, kad sugrįžtama prie etninės pilietybės koncepcijos. Priešingai – jis reiškia, kad keičiasi viešoji integracijos filosofija. Imigrantų bendruomenė – “etninis anklavas” (D. Britanijoje), “communautarisme” (Prancūzijoje) ar “paralelinės visuomenės” (Vokietijoje) – šalių vyriausybėms kelia vis didesnį nerimą ir tai ypač glaudžiai susiję su musulmonų kilmės imigrantais. Tarp realių pavojų vyrauja struktūrinis nedarbas ir urbanistinio neturto didėjimas, kultūrinių vertybių priešprieša, miestuose kylančios riaušės ir teroristų žiaurumas. Naujoji įsipilietinimo politika integraciją pabrėžia kaip pilietybės siekimo pakopą, o apibūdina ją kaip individualias pastangas ir sėkmę, o ne kaip būtiną lygių teisių ir galimybių sąlygą. Etniškai heterogeniškose visuomenėse pilietybė nebesiejama su etniniu tapatumu ir kilme, tačiau ji nelaikoma ir integracijos įrankiu. Priešingai – pilietybė tampa atlygiu tiems, kurie nekelia grėsmės visuomenei, nes turi pakankamas pajamas, gali bendrauti dominuojančia kalba, tapatintis su šalies, kurioje gyvena, istorija ir pripažįsta jos vertybes. Tačiau kyla klausimas, ar tai, kad pilietybė nesuteikiama ilgai šalyje gyvenantiems, bet minėtų kriterijų neatitinkantiems imigrantams, tikrai mažina jau aptartus pavojus? Ar nepasitenkinimas ir susvetimėjimas nesustiprės dar labiau, jei socialiai marginalizuotą grupę paliksime už politinės narystės ir atstovavimo ribų?

Kaip tinkamai interpretuoti integraciją, veikiausiai netektų svarstyti, jei pilietybė būtų apibrėžiama kaip valstybės saugumo reikalas, panašiai kaip dabar “saugumo” akiratyje atsidūrusi nelegali imigracija ir prieglobsčio teikimas. Kovodamos prieš globalinį terorizmą, vyriausybės svarsto, kaip iš įtariamųjų atimti pilietybę, kad galėtų juos deportuoti. Dvigubos pilietybės visados siekė tie migrantai, kurie palaiko glaudžius ryšius ir su buvusia, ir su nauja tėvyne. Dabar tai gali tapti spąstais: jei šalis, kurioje jie gyvena, pilietybę atims, antroji šalis, kurios pilietybę jie turi, privalės juos priimti.

Piliečių konfliktai naujosiose valstybėse narėse

Pilietybės panorama naujosiose valstybėse narėse, įstojusiose 2004 metų gegužę, gana skirtinga. Kitaip negu beveik visos 15 senųjų Europos Sąjungos šalių, nė viena iš naujokių XX amžiaus pradžioje neturėjo savo dabartinių sienų. Vengrijos ir Lenkijos sienos iš esmės pasikeitė po Pirmojo ir Antrojo pasaulinių karų; Kipras ir Malta nepriklausomybę gavo septintajame dešimtmetyje; trys Baltijos šalys iš Sovietų Sąjungos aneksijos išsilaisvino 1990-1991 metais; Slovėnija, Čekijos Respublika ir Slovakija nepriklausomomis valstybėmis tapo 1992 metais, suirus socialistinėms federacijoms.

Dramatiški valstybingumo lūžiai iškėlė problemą, su kuria nėra susidūrusios arba ją jau seniai pamiršo senesnės šalys: kas yra, o kas nėra teisėti pradiniai šalies piliečiai? Latvijoje ir Estijoje pilietybės nuo 1940 atkūrimas reiškė, kad didelis skaičius rusų, atvykusių sovietinės aneksijos metais, staiga tapo žmonėmis be tėvynės ir turėjo prašyti pilietybės tokiomis sąlygomis, kokiomis ją gauti pasidarė labai sunku. Panašiai atsitiko ir Slovėnijoje – biurokratinės kliūtys gauti pilietybę asmenims, kilusiems iš kitų Jugoslavijos respublikų, “ištrynė” 18 000 žmonių ir jie pateko į šalyje nuolat gyvenančių užsieniečių sąrašus.

Kita specifinė naujų valstybių narių problema – santykiai pasienyje, kai tam tikra dalis vienos šalies gyventojų laikoma kitos “giminingos tautos” kultūrinės bendrijos dalimi. Šios homogeniškos mažumos dažniausiai susidarydavo dėl valstybių sienų kaitaliojimo, o ne dėl žmonių migracijos. “Giminingų tautų” reikalavimai apsaugoti tokias mažumas atgaivino istorinę baimę tose šalyse, kuriose jos gyvena. 2001 metais Vengrija, Slovėnija ir Slovakija priėmė vadinamuosius statuso įstatymus – už savo valstybės ribų atsidūrusioms homogeniškoms etninėms mažumoms suteikiamas kvazipilietybės statusas. 2004 metų gruodį dėl menko balsuotojų skaičiaus sužlugo referendumas dėl 3 milijonų etninių vengrų, gyvenančių Rumunijoje, Slovakijoje ir Serbijoje. Jei jis būtų įvykęs, ši inicia?tyva būtų ne tik sustiprinusi tarptautinius konfliktus, bet ir pasibaigusi tuo, kad užsienyje gyvenantys vengrai būtų įgiję balsavimo teisę, o Vengrijoje būtų ilgam įsitvirtinusi valdančioji nacionalistinių partijų dauguma.

Bendrų europinių standartų poreikis

Ši trumpa pilietybės politikos Europos Sąjungoje apžvalga rodo, kaip įnirtingai apie tai diskutuojama valstybių narių viduje, ir kyla grėsmė, kad tai gali tapti konfliktų tarp jų šaltiniu. Spontaniškas liberalių normų susiliejimas vis mažiau tikėtinas. Praėjus keturiolikai metų po to, kai buvo formaliai įteisinta ES pilietybė, atėjo metas europinės politikos kūrėjams imtis iniciatyvos ir nustatyti bendrus standartus valstybių narių pilietybės įstatymams. Tai nereiškia, kad turėtų būti primestas vienas Europos Sąjungos pilietybės įstatymas. Procesas galėtų prasidėti taikant Atvirą veiksmų koordinavimo metodą ir baigtis tuo, kad ES įstatymo viršenybė reguliuotų tuos nacionalinės teisės aspektus, kurie pažeidžia europinio solidarumo principus, savavališkai diskriminuoja trečiųjų šalių piliečius, didina atskirtį tarp ES šalių. Jei norima rimtai spręsti pilietybės klausimą, būtina pasiekti bendrą susitarimą, kas tie būsimieji Europos Sąjungos piliečiai.