Írország és az euróválság

A túlélés, az átalakulás és a bukás egyaránt lehetséges forgatókönyv a közös európai fizetőeszköz, az euró számára 2011 januárja óta, amikor új korszak vette kezdetét, amelyben kritikus döntéseket kell meghozni. Írországnak és más kisebb uniós tagországoknak,különösen bölcsen kell eljárniuk az euróválság elleni védekezésben, mivel nem rendelkeznek olyan eszközökkel érdekeik megvédésére, mint a nagyobb tagországok. A stratégiai gondolkodás mindig nagy előny, de válság idején különösen fontos. Írország paradox módon mindig jobb volt a hosszú távú stratégiaalkotás, így például az EU-hoz való általános viszony alakítása terén, mint a gyors változások kezelésében. A kérdés tehát az, hogyan tud az ország felnőni az eurózóna válságából fakadó nehézségekhez. Tud-e koherens választ adni ezekre, és léteznek-e meggyőző más, nem hivatalos válaszok.

Írország a két évtizeden át tartó gyors gazdasági növekedés eredményeként az Európai Unió egyik legsikeresebb tagországának számított, a 2007-2008-ban kitört globális pénzügyi válság azonban megrázta az ország gazdaságát. A 2002-től fokozatosan kialakult ingatlanbuborék hat évvel később kipukkadt, és ez többszörös hatást gyakorolt a gazdaságra. Összeomlott a bankrendszer, mivel az euró bevezetése nyomán a pénzintézetek korábban nagy mennyiségben nyújtottak olcsó hiteleket. Ez azonnali hatást gyakorolt a költségvetési bevételekre is, mivel egy csapásra elmaradtak a vagyonhoz kapcsolódó adók, így tátongó lyuk keletkezett a folyó kiadások és bevételek között.

Emellett az ország gazdasági versenyképessége is csorbát szenvedett az elszabadult költségek miatt. A problémák megoldásának kulcsa Brüsszel kezében volt, miután Írország ezer szállal kapcsolódott az európai hitel- és pénzintézeti rendszerhez, és minden egyoldalú lépést úgy tekintettek volna, mint ami veszélyezteti az euró egész rendszerét. Az Európai Központi Bank és a nagyobb tagállamok, amelyek féltek a baj továbbterjedésétől, elsősorban azt rótták fel, hogy nem fizették ki maradéktalanul a kötvénytulajdonosokat, akik hitelt nyújtottak az ír bankoknak. És az Írországnak nyújtott pénzügyi segítség eszköz lehet számukra ahhoz, hogy érvényesítsék akaratukat.

Az események értelmezéséhez figyelembe kell venni, hogyan viszonyul Írország általánosságban az európai integrációhoz, milyen tapasztalatai vannak e tekintetben, és milyen gazdasági fejlődés ment végbe az országban 1980 második fele óta. A folyamat központi eleme a Nagy-Britanniához fűződő viszony változása, ami különösen aktuális most, hogy az euró veszélyeztetett helyzetbe került, mert Írország az önkéntes vagy kikényszerített kilépés nyomán választás elé kerül, hogy közeledjen-e Nagy-Britanniához, vagy ne. Az euró válságának ezzel az esetleges következményével eddig nem számoltak igazán komolyan Írországban. Az európai integrációhoz való viszonyt az írek részéről az 1960-as évek óta politikai és gazdasági szempontból egyaránt az a törekvés határozta meg, hogy véget vessenek a Nagy-Britanniától való függésnek. Az Európai Közösséghez való csatlakozást annak idején mindenki a posztkoloniális kényszerektől való megszabadulásként fogta fel. Ez magyarázza, hogy az írek alapvetően pozitíven viszonyulnak az Európai Unióhoz, úgy tekintik, hogy előnyös számukra az uniós tagság és összeegyeztethető az ír nacionalizmussal. Az uniós tagság gazdaságilag azzal járt, hogy megszűnt a brit piactól való függőség, amit az 1990-es években bekövetkezett gazdasági fellendülés csak tovább erősített.

Az Írországban megtelepedett – jórészt amerikai – multinacionális vállalatok a világpiac minden részébe exportáltak, míg a belföldi cégek továbbra is inkább a legközelebbi szomszédot célozták meg. Az amerikai multikat főként az vonzotta ide, hogy könnyen elérhetővé vált számukra az egységes európai piac. Ugyancsak vonzerőt jelentettek az alacsony adók és az angol-amerikai piacgazdasági modell iránti kormányzati elkötelezettség, ami az európai elkötelezettséggel sem állt szemben. Az ország így abban volt érdekelt, hogy olyan országokkal létesítsen szövetségesi viszonyt, amelyek ugyancsak prioritásnak tekintették a piaci elkötelezettséget, például Hollandiával és Nagy-Britanniával. Ez viszont különböző gazdasági kérdésekben feszültségekhez vezetett a kontinentális országokkal.

Írországot Franciaországban és Németországban úgy kezelték, mint amely piaci kérdésekben Nagy-Britannia szövetségese, de a kép a valóságban ennél azért összetettebb. Az ír politika valahol az angol-amerikai és a kontinentális felfogás között található. Ez egyebek között a Boston versus Berlin vitában jutott kifejezésre, amit Mary Harney ír miniszterelnök-helyettes indított el 2001-ben. És, mivel a jelenlegi válság az eurózóna szabályozási/intézményi válsága és egyidejűleg az 1980-as évektől túlságosan pénzpiaci meghatározottságúvá vált globális kapitalizmus mélyebb megrázkódtatása, a tét sokkal nagyobb.

Írország 1979-ben Nagy-Britannia távolmaradása ellenére csatlakozott az Európai Monetáris Rendszerhez (EMS), majd 1984-ben a brit ellenkezéssel dacolva támogatta az egységes európai piacról szóló tárgyalások megkezdését, végül 1992-ben a gazdasági és pénzügyi unió létrehozásáról szóló Maastrichti Szerződés aláírásával csatlakozott az eurózónához, annak ellenére, hogy Nagy-Britannia úgy döntött, nem csatlakozik. Ezzel szilárd alapokra helyezte azt a hosszú távú politikai stratégiáját, hogy lazít a korábbi túlzott brit függőségen. Az ír politikusok készek voltak tudomásul venni az ezzel járó korlátozásokat, például hogy le kellett mondaniuk a valuta leértékelésének jogáról, és az 1996-ban, az ír uniós elnökség idején aláírt Stabilitási és Növekedési Paktum feltételeit is elfogadták, amelyek értelmében az államadósság nem haladhatja meg a GDP 60 százalékát és az államháztartási hiány a 3 százalékot. A döntést az ír közgazdászok jelentős része ellenezte, az akkori ellenérvek közül visszatekintve az a felismerés bizonyult a leginkább időtállónak, hogy a terv nem hibátlan. Ugyanakkor a szakértők jelentős része azon az állásponton volt, hogy a csatlakozás összességében több előnnyel jár, mint hátránnyal.

Néhány évvel később azonban új helyzet állt elő, mivel szigorították a szabályokat. Az Európai Bizottság 2001-2003-ban megrótta Írországot, hogy megsértette a költségvetésre vonatkozó előírásokat és prociklikus gazdaságpolitikát folytat. Az ír kormány arra hivatkozott, hogy Németország és Franciaország ugyancsak figyelmen kívül hagyta a stabilitási paktum szabályait. A helyzet mindazonáltal épp nem kedvezett a szigornak, mert a globális pénzügyi dereguláció időben egybeesett az euró bevezetésével, aminek következtében csak úgy ömlött az olcsó hitel a vezető európai országokból Írországba, Görögországba, Portugáliába és Spanyolországba, ahol lendületesebb volt a növekedés és nagyobb a kereslet. Mindez persze csak utólag vált világossá, miután a buborék kipukkadt, és megindult a vita arról, kié a nagyobb felelősség és ki viselje a költségeket.

Írország korábban, a 90-es években viszonylag jól használta fel az uniós pénzügyi forrásokat, ami egyebek között lehetővé tette, hogy már ne a periférikus országok közé sorolják, sőt 1997-ben Nagy-Britanniát is megelőzte az átlagjövedelmek terén. Az ország ennek nyomán az akkoriban széles körben elfogadott neoliberális tanításokon alapuló gazdasági növekedés és modernizáció modelljévé vált. Ugyancsak megalapozta EU-n belüli tekintélyét, hogy 1990-ben, 1996-ban és 2004-ben sikeresen látta el a soros uniós elnökség feladatait. A kormány prioritásnak tekintette, hogy alacsony társasági adókulcsokat alkalmazzon, végrehajtsa az uniós agrárpolitika irányelveit, felhasználja az igénybe vehető strukturális alapokat és nyitott maradjon a globalizációval szemben, amely jelentős szerepet játszott az ország gazdasági sikereiben.

Az egyes ügyekben rendezett népszavazások rendre megerősítették Írország uniós profilját. A különböző uniós szerződésekről például tíz alkalommal tartottak népszavazást, kezdve az uniós csatlakozási szerződéssel 1972-ben, és aztán minden ezután következő szerződésről, mivel az ír Legfelsőbb Bíróság 1987-ben úgy döntött, hogy az 1986-ban elfogadott Egységes Európai Okmány jóváhagyásához népszavazásra van szükség, tekintve, hogy ennek külpolitikai tárgyú cikkelyei nem egyeztethetők össze az ír alkotmánnyal. A kérdés az volt, hogy az eredeti csatlakozási feltételeken túlmutató mértékű hatalomátruházás nem csorbítja-e az állam szuverenitását. Az egymást követő kormányok azóta úgy döntöttek, hogy politikai értelemben biztonságosabb népszavazást tartani a fontosabb kérdésekben, mint a parlamenti jóváhagyásra támaszkodni. Jobban ügyelnek az integráció belpolitikai következményeire, mint a legtöbb más kormány, így a Nizzai és a Lisszaboni Szerződés jóváhagyásáról tartott első népszavazásokon 2001-ben, illetve 2008-ban elszenvedett vereség tapasztalatai nyomán a szerződések módosításának elfogadása terén is óvatosabbak.
A választók egyértelműen úgy látják, hogy a gazdasági nehézségek időszakában biztonságosabb az Európai Unión belül, mint azon kívül. Jól mutatja ezt, hogy a Lisszaboni Szerződésről tartott megismételt népszavazáson, 2009 októberében már az igenek kerültek többségbe. A választók az ezt követő két évben is kitartottak e véleményük mellett, annak ellenére, hogy az ország külső pénzügyi segítségre szorult és romlott az életszínvonal. A 2011 júliusában és októberében tartott három közvélemény-kutatás szerint a megkérdezettek 68/65/67 százaléka válaszolta, hogy jobb az Európai Unió tagjának lenni, és 22/25/23 százalék, hogy nem. (A maradék 10 százalék nem válaszolt.) Mindazonáltal a 2011. júliusi közvélemény-kutatáson a megkérdezettek többsége (53 százalék) úgy nyilatkozott, hogy a kormány nem tett meg mindent, hogy az EU/IMF-fel folytatott tárgyalásokon kedvezőbb hitelfeltételeket harcoljon ki, és 50 százalékuk szerint Írország feladta szuverenitását azzal, hogy elfogadta a pénzügyi segítséget. Ugyanakkor 47 százalék nemmel szavazna, ha népszavazást tartanának arról, módosítsák-e a Lisszaboni Szerződést a pénzügyi válság elhárítása érdekében, és csak 28 százalék mondana igent.

A 2011-es parlamenti választás előtt és után nyilvános vita folyt a válságról és az arra adott válaszról. Az egyik vitatéma az volt, hogy a pénzpiacról szerezze-e be a kormány a szükséges forrásokat, vagy továbbra is az EU/IMF sürgősségi hitelére támaszkodjon. Bár Írországban a választási kampány során a helyi témák fontosabbak az országos politikai kérdéseknél, ezúttal a szavazók 41 százaléka válaszolta az exit poll során feltett kérdésre, hogy fontos a pártok által meghirdetett politikai programok között választani, miközben az előző választás idején, 2007-ben csak 24 százalék látta így. Két párt, a Fine Gael és a Munkáspárt (Labour Party) a választási programjában kilátásba helyezte, hogy győzelme esetén újratárgyalja az EU/IMF hitel után fizetendő kamatot és ismét megnyitja a vitát arról, mennyit fizessenek a banki kötvénytulajdonosoknak, miközben a Fianna Fáil párt kitartott amellett, hogy a lehető legkedvezőbb feltételekben sikerült megállapodni. A közvélemény-kutatás során a megkérdezettek 80 százaléka úgy nyilatkozott, hogy az újratárgyalást preferálja a megszorításokkal szemben.

A kérdés az volt, hogy a választások után megalakult új kormány kitartson-e a Fianna Fáil és a Zöldek alkotta előző kormánykoalíció által kötött megállapodás mellett vagy egyoldalúan felmondja azt. Az előbbit választotta, mivel azon az állásponton volt, hogy az rá nézve is kötelező, de megpróbálta mérsékelni a valóban rendkívül magas hitelkamatokat, és kísérletet tett, hogy meggyőzze az Európai Központi Bankot (EKB) és egyes kötvénytulajdonosokat, elsősorban az Anglo Irish Bankot, hogy ne kelljen a teljes adósságot visszafizetni. A görögöknek szánt mentőcsomag és az eurózóna problémáinak súlyosbodása közepette. Michael Noonan pénzügyminiszter az ír törvényhozás alsóházában, a Dáilban közölte: a cél, hogy az országot külön kezeljék a görög problémától, és a válság elmúltával nyilvánvaló legyen, Írország közelebb áll az észak-európai országokhoz, mint a perifériás dél-európai államokhoz, amelyekkel 2010-ben egy kategóriába sorolták a PIIGS címke révén, amivel a spanyol, portugál, görög, ír és olasz adós országokat együttesen rövidítik.

Enda Kenny miniszterelnök az Irish Times ban megjelent cikkében azt írta, hogy az EU/IMF hitel felmondása és az adósságtörlesztés beszüntetése ?katasztrofális hatással járna gazdaságunkra”, egyebek között elvágná az országot a további külföldi hitelektől, és azonnali hatállyal 16 milliárd euró deficitet generálna a 2011-es központi költségvetésben. Emellett miután Írország lényegesen jobb gazdasági helyzetben van, mint Görögország, a fizetésképtelenség bejelentése nyomán olyan országként könyvelnék el, amely nem annyira nem tudja, mint inkább nem akarja törleszteni adósságait. Mindez azzal járna, hogy elmaradnának a közvetlen külföldi befektetések, az állam és a vállalatok még drágábban jutnának hitelekhez, ami egy egész generáció számára megakasztaná a gazdasági növekedést és csökkentené az életszínvonalat. A kormány 2011. november 4-én bejelentett négyéves gazdasági terve ehelyett a kiadások csökkentése és a bevételek növelése révén mérsékelni kívánja a költségvetési deficitet, mégpedig 62,5-37,5 százalékos megoszlásban.

Az ír parlamenti ellenzék és a kormány bírálói szerint eredményesebb a görög álláspont az EU/IMF-fel szemben, amely bátrabb és kezdeményezőbb. A hitelek maradéktalan törlesztése nem méltányos és nem etikus, mivel a hitelnyújtók eleve tisztában voltak a kockázatokkal, és a kötvényekkel azóta is nyereségesen kereskednek a másodlagos piacon. Ezt az álláspontot egyébként nemcsak a baloldali ellenzék osztja: John Bruton korábbi miniszterelnök és EU-nagykövet azt írta José Manuel Barrosonak, az Európai Bizottság elnökének, hogy a felelőtlen ír hitelfelvevők mellett a német és a francia bankok is hibásak.

Michael Noonan mindenesetre derűlátó az euró jövőjét illetően. A közös pénz szerinte eddig rendkívül sikeres volt: csökkentette az inflációt, elősegítette a kereskedelmet és megőrizte értékét. Ugyanakkor szükség van további lépésekre, mint amilyen tavaly az uniós stabilitási mentőalap (EFSF) létrehozása volt. Ilyen lehet az automatikus stabilizátorok alkalmazása és az, hogy az EKB az amerikai Federal Reserve-hez hasonlóan a végső menedék szerepét is betölthesse, és megvédje az olasz és a spanyol kötvényeket a szkeptikus piacok nyomásától. Kenny ugyanezt az álláspontot képviselte az Angela Merkel német kormányfővel és Wolfgang Schäuble pénzügyminiszterrel folytatott tárgyalásai során, de jelentős nézeteltérések mutatkoztak az uniós szerződések módosítása tekintetében. Kenny és Noonan egyébként eredetileg támogatta az Európai Bizottság által bevezetni javasolt tranzakciós adót, a brit ellenkezés hatására azonban közölték, hogy csak akkor támogatják, ha Nagy-Britanniában is bevezetik.

Noonan mindazonáltal tudatában van, hogy az EKB központi szerepet játszott abban, hogy az ír bankrendszer mintegy 110 milliárd eurónyi olcsó hitelt kapott akkor, amikor a szabad piacon nem jutott hitelhez. A pénzügyminiszter újra és újra emlékeztetni kénytelen a politikai ellenfeleket, akik a hitelfeltételek újratárgyalását sürgetik, hogy az EKB volt az, amely a fertőzés továbbterjedésétől tartva megakadályozta, hogy Írország fizetésképtelenné váljon. Noonan és Kenny emlékeztetett arra, hogy ők ellenálltak a francia és a német vezetők nyomásának, hogy emeljék meg a 12,5 százalékos ír társasági adókulcsot, cserében a költségvetésnek nyújtott támogatásért. Ezt a követelést végül is 2011. júliusi csúcstalálkozón ejtették, amikor is döntöttek az EFSF létrehozásáról és hozzájárultak, hogy Írország alacsonyabb kamatot fizessen. De a nézeteltérések bármikor újra felszínre törhetnek a szorosabb gazdasági és költségvetési unió létrehozásáról szóló tárgyalásokon, amelyek nehéz döntések elé állíthatják a kabinetet. A német és a francia kormány tavaly decemberben közös társasági adóalap létrehozását sürgette, amiről az ír kormány hajlandó tárgyalni, de közös társasági adókulcs megállapításáról hallani sem akarnak – jelentette ki Kenny.
Az Európai Tanács 2011. decemberi 9-én tartott ülésén történtek újra felszínre hozták a feszültségeket. Miután David Cameron brit miniszterelnök megvétózta a szerződés módosításának módjára vonatkozó konkrét javaslatot, a többi tagállam úgy döntött, hogy ez esetben új szerződést hoznak létre az euróval kapcsolatos szabályok kibővítése érdekében. Ez történelmi fordulatot jelentett volna az EU-n belüli brit szerepet illetően, mert eddig kevés precedens volt arra, hogy egy szerződésről ne mind a 27 tagállam részvételével tárgyaljanak. Felmerül a kérdés például, hogy ki szövegezze meg a tervezetet, ami egyébként alapesetben a soros uniós elnökség feladata.

Az ír kormányfőt aggasztotta, hogy az eurózónára vonatkozó új rendelkezések következtében gyengült az Európai Bizottság pozíciója, és hogy Franciaország és Németország mindinkább egyfajta direktórium szerepét játssza. Ugyancsak gyanakvással figyelte, hogy egyfajta kétszintű rendszer kezdett kialakulni, amelyben a 17 tagú eurózóna domináns szerepet játszik az EU egészén belül. A kormány úgy látta, hogy Írországnak a többi kisebb országgal együtt kell fellépnie ez ellen.
Kenny és Noonan törekvése, hogy elkerüljék a kétszintű rendszer kikristályosodását az EU-n belül, elsősorban Írország és Nagy-Britannia közös gazdasági prioritásainak a felismerésből táplálkozik. Nagy-Britanniának érdeke, hogy az eurózóna sikeres legyen, de nem fog csatlakozni hozzá, márpedig kívülről nem lehet diktálni a feltételeket. A belső megosztottság* továbbmélyülése valószínűbb forgatókönyv, mint az egységes EU-é.

Noonan és más miniszterek azt mondják, hogy az ír kormány nem állhat a szerződés módosításának útjába, de mindenképpen el kellene kerülni, hogy népszavazást kelljen tartani róla. Így csak olyan módosítás jöhet szóba, ami nem jár a szuverenitás átengedésével. Ez éppenséggel megoldható lenne, mivel van mit tökéletesíteni az euró* építményén, viszont ellentmond Németország törekvésének, hogy kőbe véssék a költségvetési szigor szabályait, mielőtt lehetővé tennék, hogy az EKB aktívabb szerepet játszhasson a piacon, és megkezdődne a vita az eurókötvényekről. Megkönnyítené a szerződés hosszú távú módosítását, ha kimutatható lenne, hogy javítja Írország helyzetét, ideértve az adósságteher esetleges könnyítését.

Ez a játszma hosszú ideig eltarthat, és addig Nagy-Britannia is el lesz foglalva az EU-hoz való viszonyról szóló vitával és a Skócia függetlenné válásáról szóló nem kevésbé hosszadalmas diskurzussal. Mindez Írországot is alapvetően érinti, hiszen el kell döntenie, hogyan pozícionálja magát az átalakult Európában. Így az a stratégiai megfontolás, amely az országot annak idején, az 1960-as és 1970-es években az európai közösségi, majd európai uniós tagság felé mozdította a Nagy-Britanniától való függőség csökkentése érdekében, most újra a felszínre kerül, amikor az euró mély válságban van, ami az unió további erősítését* teszi szükségessé a túlélés érdekében. Eközben Írországnak az is alapvető érdeke lenne, hogy Nagy-Britannia vezető szerepet játsszon az EU-ban. De akárhogy is történik, Dublin számára nehezebb lesz összeegyeztetnie az EU-val és Nagy-Britanniával kapcsolatos politikáját ebben az új felállásban. És tovább módosíthatja a képet, ha Skócia az elkövetkező években függetlenné válik, mert az eddiginél is élesebben felvetődhet Írország egyesítésének ügye. Márpedig kérdés, hogy ha ez bekövetkezik, meddig maradhat Anglia a mélyebb európai integráción kívül.

A Fine Gael és a Munkáspárt által alkotott jelenlegi kormánykoalíció hibáztatja a Fianna Fáil vezette előző kormányt amiatt, hogy nem tartotta fontosnak a szövetségesi viszonyok kiépítését a kibővített EU-n belül és a megfelelő szerepvállalást a Miniszteri Tanácsban, valamint az EU kormányzati rendszerének más szerveiben. Ebben sok igazság van, és felmerül a kérdés, mi a teendője az új kormánynak, hogy pótolni tudja a mulasztást. Kivel kell szövetséget kötnie ahhoz, hogy megfelelően tudja pozícionálni magát az északi és déli uniós tagállamok között? A bírálók szerint Írország öngólt lőtt azzal, hogy nemmel szavazott a Lisszaboni Szerződésről szóló népszavazáson 2008-ban, aminek következtében a jelenlegi rendszerben minden ország képviselve van az Európai Bizottságban. A nagyobb létszámú Bizottság ugyanis kevésbé hatékony az eurózóna válságának kezelése terén, és lényegesen kisebb a szerepe, mint a francia-német tandemnek. Jobb, ha a Bizottság erős, mint ha nagy –, és ez a szempont újra előtérbe fog kerülni, ha ismét napirendre tűzik az uniós szerződés jelentős módosítását.

Az, hogy egy kisebb ország mennyire ügyes és hatékony, nagyrészt azon múlik ebben a rendszerben, képes-e megfelelő stratégiai szövetségeket kötni, és tudja-e, mikor és kivel együtt lehet eredményesen fellépni az uniós vitákban. Az aktívabb kis országok sokszor a tényleges súlyuknál nagyobb hatást tudnak elérni. Diane Panke, a dublini egyetem kutatója különféle esettanulmányok alapján arra az eredményre jutott, hogy Írország a megfelelő módszerek használatával eddig jelentős befolyást gyakorolt az uniós rendszeren belül. E módszerek közé tartozik, hogy az uniós ügyek prioritást élveznek a főbb minisztériumokban, hatékony együttműködést sikerült kialakítani a Brüsszelben dolgozó állandó képviselők és a minisztériumok között. Mindezt a megfelelő szerkezeti átalakítások is elősegítették, így például az, hogy az uniós főosztály átkerült a külügyminisztériumból a miniszterelnöki hivatalba.