France-Allemagne : qui esquive ses responsabilités ?

C’est un duo franco-allemand sous tension qui, depuis 2008, coordonne la réaction européenne aux conséquences de la crise économique et financière. Au sein d’institutions européennes désorientées par la cascade de catastrophes financières, ce sont les chefs d’État et de gouvernement, dans le cadre du Conseil européen, qui, avec une Banque centrale européenne en pleine transition (Jean-Claude Trichet laisse la place à Mario Draghi), ont lancé les projets de sauvegarde de la zone euro. Le président français et la chancelière allemande ont éclipsé la Commission et le Parlement puisque, depuis les malheurs du traité constitutionnel et la montée de l’euroscepticisme, la méthode communautaire est marginalisée au profit de ce qu’on appelle, en langage européen, l’action ” intergouvernementale “. Mais ce retour de la responsabilité politique ne va pas sans mal. Le tandem franco allemands’ est révélé aussi indispensable que cahotant, peinant à finaliser des accords solides après des annonces discordantes.

L’impulsion franco-allemande est, le plus souvent, apparue trop tardive et trop faible pour être complètement crédible. Cela dit, sans les rencontres Sarkozy-Merkel, l’Europe serait apparue sans voix, passive, à la merci de l’enchaînement des mauvaises nouvelles (dégradations des notes en série), exposée au scepticisme des Américains1 et aux spéculations à la baisse des marchés financiers. Au risque d’agacer les autres capitales, la relation Paris-Berlin occupe donc une position centrale dans les décisions européennes et déterminera probablement de l’avenir de la zone euro. Pourtant, ce duo placé sous les projecteurs est loin de fonctionner au mieux, la relation entre les deux capitales apparaissant, au-delà des questions de personnes, marquée par une série de malentendus. Ceux-ci ne relèvent sans doute pas d’un reniement des convictions européennes de l’un ou de l’autre, même si l’Allemagne est sur la sellette, mais d’écarts cumulatifs portant sur les conceptions de la bonne gestion économique, de la souveraineté, des pratiques démocratiques et des responsabilités internationales.

Les cultures politiques spécifiques de la France et de l’Allemagne se traduisent par des temporalités différentes. La réponse franco allemande à la crise grecque a buté sur la synchronisation des réponses, la précipitation de Nicolas Sarkozy s’accommodant mal de l’attentisme d’Angela Merkel. Mais, au-delà des styles politiques personnels, ce sont des chronologies institutionnelles qui sont en jeu. Sur la gestion de la crise grecque, les autorités allemandes ont eu une attitude difficile à lire : “Atermoiements permanents, initiatives à contretemps, déclarations brutales suivies de replis élastiques2. ” Là où la France privilégie la réactivité et la souplesse de la réponse institutionnelle, l’Allemagne n’accepte pas de contourner les procédures légitimes. Si la réponse allemande crée des difficultés, en situation de crise, par sa lenteur, elle produit des stratégies plus réfléchies et plus constantes, alors que la France se porte promptement aux solutions, mais en coupant court au débat public, ce qui fragilise la continuité de ses stratégies.

Union européenne, euro, Otan : la multiplication des contentieux

Si la France et l’Allemagne sont amenées à coopérer étroitement pour surmonter les incertitudes de la zone euro, des décalages politiques anciens prennent, sous le coup de la crise, un relief nouveau. Le désaccord sur l’euro est ancien et remonte à sa création. Le choix très politique noué entre François Mitterrand et Helmut Kohl n’a pas effacé des approches économiques opposées du rôle de la monnaie (c’était tout le débat de Maastricht). En suivant la méthode graduelle caractéristique de l’Europe, la monnaie unique a été lancée avec un système institutionnel incomplet. L’Europe est aujourd’hui rattrapée par les déséquilibres liés à une coordination insuffisante des politiques économiques. Après avoir trouvé des justifications dans les résultats positifs qu’elle apportait aux citoyens européens, l’Europe est également confrontée à un autre rendez-vous différé, celui de sa légitimation démocratique.

Si l’épreuve du référendum a été l’occasion de le rappeler en France en 2005, en Allemagne c’est l’intervention de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, dans une décision très commentée rendue le 30 juin 2009, qui, tout en validant la constitutionnalité du traité de Lisbonne, a réaffirmé la nécessité d’une légitimation démocratique ultime à l’échelle nationale. Ce faisant, la Cour a sorti le débat du ” déficit démocratique européen ” du champ de la communication et l’a replacé sur son vrai terrain, celui de la légitimité démocratique. Dans la mesure où l’Europe n’est pas un système fédéral, le Parlement national doit pouvoir se prononcer sur toute modification des traités, car le contrôle démocratique final reste de niveau national. C’est donc le Parlement national qui doit garder la ” compétence d’étendre la compétence ” du niveau européen. Quelle sera la portée de cet avis ? Il s’inscrit dans la continuité plus qu’il ne marque un renversement de doctrine sur la question européenne3. Mais il impose un retour devant une ratification populaire nationale pour toute future modification des traités, notamment pour pérenniser le fonds européen de sauvetage financier.

Enfin, l’intervention de l’Otan en Libye a provoqué un désaccord spectaculaire, puisque l’Allemagne s’est abstenue au moment du vote de la résolution de l’ONU, se désolidarisant ainsi, pour la première fois depuis la guerre, de ses alliés occidentaux sur une question internationale, laissant la France face à face avec la Grande-Bretagne sur les questions militaires4.

La rencontre de ces contentieux finit par multiplier les interrogations: la politique allemande est-elle devenue imprévisible ? Est-ce un retour mal maîtrisé du sentiment de puissance ? Une indifférence à l’intérêt commun européen ? Une série de mauvais calculs liée aux enjeux de politique intérieure ?

Contrecoups de la réunification

Un sondage de janvier 2011 montre que 50% des Allemands font peu ou pas confiance à l’Europe et que plus de 70% ne voient pas l’Europe comme l’avenir de l’Allemagne5. Comment comprendre cette évolution d’un pays dont l’engagement européen semblait aller de soi ? La relation de l’Allemagne à l’Europe a changé depuis la réunification : la perspective postnationale qui prévalait jusqu’alors, pour un pays quine savait pas comment surmonter sa division et qui n’espérait pas la réunification à court terme, a laissé place à une redéfinition de l’intérêt national dans laquelle l’Europe n’occupe plus la même place. Mais si la réunification a changé le rapport à l’histoire nationale, elle a aussi eu un coût économique, auquel le pays a fait face en mêlant austérité intérieure et stratégie exportatrice. La manière dont le choc de la réunification a été assimilé en vingt ans, enfin, a donné confiance à l’Allemagne dans la solidité de ses institutions et de ses modes de délibération démocratiques, par opposition à d’autres pays européens où le déficit, qu’il ne faut pas réduire à une équation budgétaire, a servi à masquer un manque de courage politique.

Malentendus entre la France et l’Allemagne : rien de nouveau. Le pari de la construction européenne était justement de rapprocher les Européens à partir de thèmes à faible charge politique à partir desquels les contentieux historiques pouvaient être affaiblis. Mais les division sentre pays européens portent désormais sur leur conduite de l’économie, ce terrain d’entente supposée sur lequel le rapprochement s’est construit. La plus archaïque théorie des climats est même réapparue au moment de cette crise des dettes, opposant les pays ” clubs meds “et ceux de l’épargne et du labeur. ” C’est donc une cruelle ironie de l’histoire si les fissures les plus dangereuses apparaissent précisément là où l’Union voyait sa mission primordiale, à savoir dans le domaineéconomique6. ” Le rapprochement historique ne fonctionne plus sur le terrain de l’économie parce que la question de la dette ne renvoie pas seulement à des déséquilibres économiques mais aussi à une forme de contrat social et politique qui exprime des situations nationalesprofondes7.

Pourquoi le sauvetage de la zone euro est-il si impopulaire en Allemagne ? La question n’a pas manqué d’être posée dans le pays même. La responsabilité personnelle de la chancelière a évidemment été largement mise en avant. N’aimant pas réagir sous la pression, elle a donné la priorité à des élections locales importantes pour le maintien de sa majorité (temporisation sur le premier plan de sauvetage de la Grèce le 8 mai 2010 à Bruxelles) avant de prendre en compte les intérêts européens. Pour les commentateurs issus de la génération de la guerre, comme l’ancien chancelier Helmut Schmidt ou le philosophe Jürgen Habermas8, c’est une question de génération : comme le chancelier Kohl en avait lui-même souvent fait l’annonce, il était le dernier représentant de la génération qui avait connu la guerre (sans y participer directement) et qui ressentait les obligations morales liées à la catastrophe allemande.

Angela Merkel symbolise bien la nouvelle génération, marquée parla division et la réunification, dont la foi confiante dans l’économie de marché s’est forgée dans l’opposition au régime communiste est allemand. Éloignée de la géographie rhénane qui a marqué les chanceliers de l’après-guerre, elle est chez elle à Berlin, dans un pays dont le centre de gravité s’est éloigné de la France. Pris comme un symbole, le profil d’Angela Merkel vaut, selon cet argument, pour l’ensemble de la république de Berlin, moins accommodante aux arrangements européens voulus par les Français.

L’Allemagne bénéficiaire de la zone euro

Mais le changement de génération n’aurait pas une telle influence s’il ne rencontrait aussi une stratégie économique suivie, au-delà de l’alternance politique de Schröder à Merkel, avec continuité. La stratégie économique de l’Allemagne fait l’objet d’un consensus fort depuis les plans Hartz9 : baisse du coût du travail, réduction de la redistribution et de la consommation intérieure, limitation stricte des déficits, développement des exportations. Elle a permis à l’Allemagne de dégager un fort excédent commercial et de limiter le chômage. Mais les salaires ont été très bridés, la qualité de l’emploi s’est dégradée, le soutien social n’est plus si généreux. Avec le symbole de l’abandon du mark et le coût de la réunification, les Allemands ont le sentiment d’avoir payé un peu cher la cause européenne. Au-delà de la condescendance marquée vis-à-vis des Grecs, l’opinion allemande a le sentiment qu’on lui demande un effort supplémentaire alors qu’elle a déjà consenti de nombreux sacrifices. La paupérisation d’une part croissante de la population explique peut-être le surprenant succès auprès d’un large public du pamphlet anti-immigrés de Thilo Sarrazin, membre du parti socialiste allemand (SPD), resté dans le parti, comme si son nationalisme xénophobe apparaissait compatible avec la défense du modèle social allemand à une part significative de l’électorat de gauche.

Une large part de l’opinion se demande pourquoi son modèle de réussite économique n’est pas suivi à travers l’Europe. Les partenaires économiques de l’Allemagne lui rétorquent que si son modèle présente incontestablement des vertus, il n’est pas généralisable, car l’euro est la première zone d’exportation de l’Allemagne, qui est donc mal fondée à reprocher à ses voisins, qui sont aussi ses clients, ce déficit qui nourrit son excédent commercial. L’Allemagne est bien l’un des principaux bénéficiaires de l’euro et serait certainement la première victime de la fin de cette monnaie (40% du commerce allemand se fait avec la zone euro10). L’Allemagne n’a pas tort de considérer que sa stratégie économique est cohérente, mais elle doit reconnaître que, s’il existe un déséquilibre européen, elle y contribue par ses excédents.

Dans la crise, affirmer des choix démocratiques

Si la crise des dettes souveraines met ainsi à vif les décalages de stratégies économiques entre pays de la zone euro, elle rappelle aussi que chaque nation, par son histoire et ses institutions, construit des choix collectifs qui reflètent un modèle politique. L’Europe, même si elle donne un cadre normatif commun aux pays membres sur la base de critères minimaux, ne remplace pas les formes de légitimité ou de construction des choix démocratiques.

En s’interrogeant sur les critiques adressées à l’Europe en Allemagne, Jürgen Habermas, qui plaide pour la vocation européenne del’Allemagne, ne peut manquer de relever l’étonnant décalage de deux événements survenus en mars dernier11. D’un côté, les élections régionales du Baden-Württemberg ont renversé la majorité démocrate chrétienne, dominante depuis l’après-guerre dans ce coeur industriel, et porté au pouvoir une coalition dirigée par un élu Vert. De l’autre, dans le même temps, on négociait à Bruxelles de nouvelles règles pour la zone euro, sans que, à ce stade, l’assentiment des citoyens ne paraisse requis pour dessiner la stabilité financière et économique de la zone euro.

L’importance de la politique locale, la vitalité des mobilisations de citoyens sur des enjeux comme l’énergie (sortie du nucléaire) ou les transports et l’urbanisme (la mobilisation à Stuttgart contre le colossal aménagement de la gare et de ses alentours a joué un rôle significatif dans l’arrivée d’un Vert à la tête du Land) se voient aussi à Berlin dans l’élection inattendue au Parlement d’élus Pirates12 (15 sièges avec près de 9% des voix, avec une campagne électorale dont le modeste budgets’ élevait à 40 000 euros, alors que le parti centriste FDP, membre de la coalition gouvernementale, s’est effondré à 1,8% des voix).

Le contraste est saisissant avec ces négociations à huis clos qui se succèdent au niveau européen, entourées de bruits de couloirs et d’échos de scénarios catastrophe. À chaque décision du Conseil, toujours présentée au nom de l’urgence, suit une phase de ratification nationale, au rythme express à Paris, au rythme parlementaire à Berlin… Le tout sous le regard ombrageux de marchés financiers qui réagissent à la seconde… Le 29 septembre 2011, le Parlement allemand a finalement voté le plan d’aide à la Grèce et l’élargissement de l’enveloppe et des compétences du Fonds européen de stabilité financière (FESF), malgré le sentiment majoritairement hostile de l’opinion. Ce vote fait mentir l’adage français selon lequel le régime parlementaire est soumis à la versatilité de l’opinion, tandis que la marge de manoeuvre laissée au président de la République en matière internationale le mettrait à l’abri des inconstances de ses compatriotes. Il est vrai que le président français peut décider vite (voir l’entrée en guerre en Libye) mais cela se fait au détriment de la vitalité du débat public en France, trop souvent contourné (qui évoque en France le coût du sauvetage de la Grèce pour le contribuable français ?). Le rythme du débat parlementaire à l’allemande est plus lent mais il est moins déroutant pour les citoyens. Mais la succession des plans de sauvetage, qui n’ont pas suffi jusqu’à présent à relâcher la contrainte des marchés ni les spéculations sur les défauts de paiement au sein de la zone euro, met à rude épreuve la solidarité européenne et la capacité de compromis du couple franco-allemand.

Les pays de l’Union européenne acceptent souvent les compromise laborés par la France et l’Allemagne non pas parce que l’entente entre ces pays serait particulièrement aisée mais, à l’inverse, parce que ce sont les pays dont les points de vue sont souvent les plus difficiles àrapprocher. La crise des dettes souveraines ne fera pas exception à cette règle. L’Allemagne s’est affranchie de la ” culture de la retenue ” qui prévalait dans la république de Bonn. Elle n’hésite plus à faire prévaloir ses intérêts économiques et à manifester son mécontentement à l’échelle européenne. Elle ne prépare ni une sécession ni une hégémonie, mais la fin de l’autocensure suppose un effort d’adaptation des es partenaires, en premier lieu de la France, qui n’a pas été en reste depuis 2005 dans la surenchère eurosceptique.