Därför behöver Europa en författning

Det finns en påtaglig skillnad mellan förväntningarna och kraven hos dem som arbetade för europeisk enhet omedelbart efter andra världskriget och dem som överväger att föra detta projekt vidare i dag – i varje fall en mycket slående skillnad i fråga om retoriken och om de syften man säger sig ha. Den första generationens förespråkare för europeisk integration drog sig inte för att tala om sitt projekt som ett “Europas förenta stater” eller för att åberopa USA som förebild, men i dag har man i diskussionen övergivit tanken på en federal stat. Man undviker till och med att använda termen federation.1 I sin nya bok Democracy in Europe uttrycker den amerikanske statsvetaren Larry Siedentop en mer försiktig hållning. Enligt honom “behöver en stor författningsdebatt inte innebära något ställningstagande för federalism som den bästa målsättningen för Europas del. Den skulle kunna visa att Europa är på väg att uppfinna en ny politisk form, någonting som är mer än ett statsförbund men mindre än en förbundsstat – en sammanslutning av suveräna stater som endast sammanför sin självständighet inom mycket begränsade områden och, i olika hög grad, en sammanslutning som inte strävar efter att få tvingande makt att agera direkt mot individerna på samma sätt som en nationalstat”.2 Är detta förändrade klimat utslag av en sund realism som sprungit fram ur en fyra decennier lång läroprocess eller är det snarare ett tecken på en stämning av tveksamhet eller rent av defaitism?

Siedentop har fel när han klagar över bristen på all grundläggande eller engagerad författningsdebatt om Europas framtid, en debatt som kan engagera kontinentens folk. För vår nuvarande situation kan inte jämföras med vare sig federalisterna i Nordamerika eller delegaterna till Assemblée Nationale under franska revolutionen. I slutet av sjuttonhundratalet deltog författningsfäderna i USA och de franska revolutionärerna i ett företag som saknade historiskt motstycke. Nu, tvåhundra år senare har vi inte bara en lång tradition av grundlagsstiftning att falla tillbaka på, det är också på sätt och vis så att författningsfrågan inte utgör nyckeln till det avgörande problem vi måste lösa. Ty den svåra uppgift vi står inför är inte att uppfinna något utan att bevara den europeiska nationalstatens stora demokratiska landvinningar utanför dess egna gränser. Detta gäller inte bara ett formellt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna utan också de nivåer för socialvård, utbildning och fritid som är en förutsättning både för den enskildes självständighet och för hennes förmåga att vara en demokratisk medborgare. Den nuvarande “substansifieringen” av lagarna innebär att de konstitutionella debatterna om framtidens Europa i allt högre grad har blivit ett område för ytterligt specialiserade meningsutbyten bland ekonomer, sociologer och statsvetare i stället för ett område för författningsjurister och politiska filosofer. Å andra sidan bör vi inte underskatta den symboliska betydelsen av det enkla faktum att en författningsdebatt nu håller på att bli offentlig. Tanken på Europa som politiskt kollektiv kan inte slå rot i medborgarnas medvetande bara i form av en gemensam valuta. Överenskommelsen mellan olika regeringar i Maastricht saknar kraften i den symboliska kristallisering som bara en grundlagsakt kan ge.

En mer stabil union

Låt oss då börja med frågan: varför bör vi över huvud taget driva projektet med “en allt fastare union” vidare? Den senaste tidens uppmaningar från Johannes Rau, Gerhard Schröder och Joschka Fischer – Tysklands president, förbundskansler och utrikesminister – om att gå vidare med arbetet på en europeisk författning har mötts med skepsis i Storbritannien, Frankrike och de flesta andra medlemsstater. Men även om vi skulle tycka att det är ett angeläget och önskvärt projekt uppkommer då en andra och mer oroande fråga. Kan den europeiska unionen i sin nuvarande form uppfylla ens de mest grundläggande förutsättningar för att uppnå en författningsmässig form för någon sorts federation – alltså en sammanslutning av nationalstater som även den har en viss statskaraktär?

Varför bör vi driva projektet om en europeisk författning? Låt mig angripa den frågan från två olika håll: (i) omedelbara politiska mål och (ii) dilemman som beror på praktiskt taget oåterkalleliga beslut i det förflutna. I det första fallet kan vi konstatera att de ursprungliga politiska syftena med den europeiska integrationen visserligen har förlorat mycket av sin relevans men de har ersatts med ännu mer långtgående politiska målsättningar. Den första generationen hängivna euro-federalister satte efter andra världskriget igång processen med två omedelbara målsättningar för ögonen: att göra slut på den blodiga historien av krig mellan Europas länder och att begränsa makten hos ett återuppbyggt och potentiellt hotfullt postfascistiskt Tyskland. Alla anser visserligen att det första målet redan har uppnåtts men betydelsen av de frågor som har med upprätthållandet av freden att göra lever vidare i andra former. Under kriget i Kosovo blev deltagarna medvetna om de finstämda men inte desto mindre viktiga skillnaderna mellan å ena sidan USA:s och Storbritanniens och å andra sidan Europas kontinentala staters sätt att motivera sitt humanitära ingripande. De två förstnämnda åberopade den traditionella maktpolitikens maximer medan de senare hänvisade till mer principiella skäl för att omforma den klassiska folkrätten till någon form av världsomfattande ordning. Denna skillnad är ett av skälen till att utveckla ett EU som har förmågan att uppträda enat inom utrikes- och säkerhetspolitiken och på ett kraftfullare sätt kunna påverka NATO:s insatser och FN:s beslut. Göran Perssons, Javier Solanas och Chris Pattens försök nyligen att medla mellan Nord- och Sydkorea är ett första tecken på en allvarlig vilja från EU:s sida att engagera sig i världspolitiken.

Det andra målet, att avvärja ett potentiellt farligt Tyskland, har väl förlorat sin förstarangsställning på grund av den växande stabiliteten hos de demokratiska institutionerna och utbredningen av liberala åsikter i Förbundsrepubliken även om Tysklands återförening medfört att en del farhågor för en återgång till det Tyska rikets självgoda traditioner har vaknat till liv igen. Jag behöver inte utveckla den frågan vidare här, eftersom inget av de två ursprungliga skälen för integrationen kan anses som en tillräckligt motivering för att driva det europeiska projektet vidare. Grundarnas – Schuman, De Gasperi och Adenauer – “karolingiska” bakgrund med dess klara hänvisning till det kristna västerlandet finns inte längre.

Det har naturligtvis alltid funnits ett tredje drag i den europeiska integrationen – det rent ekonomiska argumentet att ett enat Europa skulle vara den säkraste vägen mot tillväxt och välstånd. Sedan Kol- och stålunionens grundande 1951 och upprättandet av de därpå följande Euratom och EEC har fler och fler länder gradvis integrerats genom ett fritt utbyte av människor, varor, tjänster och kapital dem emellan – en process som nu fullbordats genom den inre marknaden och den gemensamma valutan. EU utgör ramen för ett ännu tätare nätverk av handelsförbindelser, direkta “utlands”-investeringar, finansiella transaktioner och så vidare. Vid sidan av USA och Japan har Europa fått en stark ställning inom den så kallade Triaden. Således kan de rationella förväntningarna om gemensamma fördelar inom Europa och differentiella konkurrensfördelar på världsmarknaden fram till i dag utgöra en motivering “utifrån resultatet” för en allt närmare gemenskap. Men även om man tar hänsyn till den höjning av medvetandet som euron kan ge upphov till, eftersom den snart kommer att vara en enande symbol i vardagslivet på hela kontinenten, förefaller det uppenbart att ekonomiska framsteg i fortsättningen inte kan göra så mycket mer än befästa status quo. Enbart ekonomiska förväntningar kan inte vara grunden för det politiska stöd som behövs för det mycket mer riskabla och omfattande projektet med en politisk union värd namnet.

Bortom den “rena marknaden”

Detta mer omfattande mål måste legitimeras genom gemensamma värderingar.3 Det görs alltid kompromisser mellan en lednings effektivitet och dess legitimitet. Men stora politiska innovationer, till exempel bildandet av en aldrig tidigare skådad stat av nationsstater, kräver att en politisk mobilisering för normativa syften kommer till stånd. Grundlagstiftningen har hittills varit en reaktion på ett kristillstånd. Var finner man ett sådant i dagens tämligen välmående och fredliga västeuropeiska samhällen? Övergångssamhällena i Central- och Östeuropa som strävar efter att upptas i och erkännas av EU står inför en speciell kris som hänger samman med deras snabba modernisering – men de har reagerat på detta med en klar återgång till nationalstaten och en tydlig brist på entusiasm för att överföra delar av sin nyligen återvunna nationella självständighet till Bryssel. Den nuvarande avsaknaden av motivation för en politisk union i Europas båda zoner gör otillräckligheten hos de snöda ekonomiska kalkylerna allt uppenbarare. Ekonomiska motiv måste åtminstone kombineras med idéer av annat slag – till exempel ett intresse och ett känslomässigt engagemang för en speciell grundsyn, med andra ord lockelsen hos en speciell livsstil. Under tredje fjärdedelen av förra århundradet, det som Eric Hobsbawm kallat “guldåldern”, hade Västeuropas medborgare turen att få utveckla en särskild livsstil som byggde på men inte kvävdes av en glittrande materiell infrastruktur. I dag är de fortfarande beredda att, mot bakgrund av de hot från globaliseringen som många upplever, försvara kärnan i en välfärdsstat som utgör ryggraden i ett samhälle som fortfarande har kvar sin inriktning mot social, politisk och kulturell delaktighet. Det är denna inriktning som kan innesluta de ekonomiska argumenten för en allt tätare union i en mycket bredare vision. En snabb ekonomisk tillväxt var naturligtvis grunden för den välfärdsstat som utgjorde ramen för återupplivandet av efterkrigstidens europeiska samhällen. Men det viktigaste resultatet av detta återupplivande har varit skapandet av livsstilar som medgivit att välståndet och den nationella mångfalden i en multi-sekulär kultur kunnat ges en attraktiv förnyelse.

De ekonomiska fördelarna med europeisk enande kan bara gälla som argument för en vidare utbyggnad av EU om de kan vädja till en kulturell attraktionskraft som sträcker sig mycket längre än enbart de materiella vinsterna. Hoten mot detta slags liv och önskan om att bevara det är drivkrafter för en vision om ett Europa som kan reagera på dagens situation på ett konstruktivt sätt. I ett storslaget tal 28 maj talade Frankrikes premiärminister Lionel Jospin om den “europeiska livsstilen” som kontentan av ett politiskt projekt:

Hittills har unionens ansträngningar inriktats på att åstadkomma en valutaunion och en ekonomisk union … Men i dag behöver vi ett vidare perspektiv på Europa om det inte ska urarta till en ren marknad omtöcknad av globaliseringen. Ty Europa är mycket mer än en marknad. Det representerar en samhällsmodell som växt fram historiskt …4

Globalisering och solidaritet

Den ekonomiska globaliseringen, oavsett om vi ser den som enbart en intensifiering av långsiktiga trender eller som en plötslig övergång till en ny transnationell form av kapitalism, har liksom alla processer i en allt snabbare modernisering en del oroande drag. En snabb strukturförändring gör att de samhälleliga kostnaderna fördelas ojämnare och att statusklyftorna mellan vinnare och förlorare växer. Den skapar i allmänhet tyngre bördor på kort sikt och åstadkommer fördelar bara på lång sikt.5 Den senaste vågen av ekonomisk globalisering hade inte sitt ursprung i någon inbyggd utveckling i systemet: det var till stora delar resultatet av en rad förhandlingsomgångar i GATT – det vill säga i medveten politisk handling. Demokratiska regeringar borde därför också ha en möjlighet att åtminstone i princip motverka de oönskade sociala verkningarna av globaliseringen genom en kompletterande politik på socialpolitikens och infrastrukturens område. En sådan politik måste tillfredsställa två olika gruppers behov.

Syftet med denna politik måste vara att överbrygga den tidsmässiga klyftan för förlorarna på kort sikt genom investeringar i humankapital och tillfälliga transfereringar och att erbjuda de långsiktiga förlorarna kompensation – till exempel i form av regler om minimilöner eller negativ inkomstskatt. Eftersom ingen av dessa grupper har någon stark ställning är tillämpningen av ett sådant program en grannlaga uppgift. Ty beslutet om att upprätthålla en lämplig nivå av allmän social trygghet hänger i allmänhet samman med hur utbrett stödet är för tanken på en rättvis fördelningspolitik. Men en normativ inriktning kan bara uppbåda väljarmajoriteter i den mån de på ett tydligt sätt kan vädja till en “stark” tradition som ingår i den etablerade politiska kulturen. I Västeuropa eller i varje fall i de västeuropeiska länderna på kontinenten är detta antagande inte helt ogrundat. Här ger arbetarrörelsens politiska tradition, de framträdande kristna sociala doktrinerna och till och med en viss normativ kärna av socialliberalism fortfarande en grundton av samhällelig solidaritet. I sina offentliga beskrivningar av sig själva stöder framför allt de socialdemokratiska och kristdemokratiska partierna heltäckande system för social trygghet och en betydelsefull definition av begreppet medborgarskap där man betonar vad John Rawls kallar “det rättfärdiga värdet” i en jämlik fördelning av rättigheterna. Om vi använder oss av en jämförande kulturanalys kan vi kanske tala om den unika europeiska kombinationen av offentlig kollektivism och privat individualism. Som Göran Therborn säger:

den europeiska vägen till och genom moderniteten har också lämnat en viss kvarlåtenskap av samhälleliga normer som avspeglar de europeiska erfarenheterna av klass och kön … Kollektivavtal, fackföreningar, allmänna sociala tjänster, kvinnors och barns rättigheter, allt detta uppfattas som mer legitimt i Europa än i resten av vår tids värld. De kommer till uttryck i EU:s och Europarådets sociala dokument.6

Men om vi accepterar denna förutsättning återstår frågan om varför de nationella regeringarna inte har bättre förutsättningar att driva en balanserande politik på ett effektivare sätt än en tungfotad EU-byråkrati. Här handlar det om i vilken grad en intensifierad global konkurrens påverkar de nationella regeringarnas handlingsutrymme. I en nyligen utkommen bok hävdade jag att det har skett en övergång till en “postnationell” konstellation.7 Sedan dess har en del motsatta uppfattningar framförts.8 Man noterar att det inte finns något linjärt samband mellan den ekonomisk globaliseringen och nationalstatens minskande självständighet; det finns inte heller alltid ett omvänt förhållande mellan nivåerna i det sociala trygghetssystemet och sysselsättningen. Oberoende av en växande global press utifrån har staten hur som helst fått lära sig att spela en mindre dominerande roll på de nationella arenorna i sitt samspel med mäktiga krafter.9 Nationella regeringar kan tvingas att sänka beskattning av kapital på grund av pressen från den internationella konkurrensen men de tycks ändå ha tillgång till flera olika möjligheter på policyområden som har en omedelbar betydelse för arbetslöshetstalen och nivåerna på socialpolitiken.10

Transnationella nätverk

Argument av denna typ undergräver emellertid inte den allmänna tesen att nationella regeringar, vilken intern profil de än har, i allt högre grad dras in i transnationella nätverk och därigenom blir än mer beroende av asymmetriskt åstadkomna resultat. Vilken socialpolitik de än väljer måste de anpassa sig till de begränsningar som de avreglerade marknaderna påtvingar dem – i synnerhet de globala finansmarknaderna. Det innebär lägre skatter och finansiella begränsningar som tvingar dem att acceptera en växande ojämlikhet i fördelningen av bruttonationalprodukten.11 Frågan blir då alltså: kan några av våra små eller medelstora, beroende och anpassliga nationalstater behålla en egen förmåga att undvika en påtvingad anpassning till den samhällsmodell som nu tillämpas av det dominerande globala ekonomiska systemet? Den modellen präglas av en antropologisk föreställning av “människan” som en varelse som gör rationella val, uppträder som entreprenör och utnyttjar sin egen arbetskraft, av en moralisk samhällssyn där man godtar växande klyftor och ökad utstötning samt av en politisk doktrin som är villig att acceptera att demokratin får ett minskande utrymme i utbyte mot frihet för marknaden. Detta är byggstenar i en nyliberal vision som inte stämmer särskilt bra med den form av normativ självförståelse som ännu dominerar i hela det samtida Europa.

Denna diagnos pekar hän mot en normativt laddad, kanske “socialdemokratisk”, läsning av den ekonomiska grunden för det europeiska projektet. Man kan invända att varje sådan partimässig ståndpunkt leder till en uppdelning av politikens spektrum efter ideologiska linjer. Men i brist på ett bättre motiv kan detta vara nödvändigt för att få igång en offentlig debatt. Som strategi är det ofarligt eftersom resultatet i bästa fall skulle bli rent procedurmässigt – tillkomsten av mer omfattande politiska ramar. En europeisk författning skulle förstärka möjligheterna för medlemsstater i unionen att agera gemensamt utan att låsa innehållet i dess politik. Det skulle vara en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för den politik som en del av oss är benägna att förespråka. I den mån europeiska länder eftersträvar en viss återreglering av den världsekonomin för att motverka dess oönskade ekonomiska, sociala och kulturella verkningar har de anledning att bygga upp en starkare union med större internationellt inflytande. I ett inlägg i boken A soul for Europe uttrycker Mario Telò och Paul Magnette förhoppningen att

Europa utvecklar en öppen regionalism som åstadkommer en innovativ balans mellan protektionism och frihandel, mellan samhälleliga regleringar och öppenhet. EU uppmanas nu att utveckla en bättre avvägning mellan avreglering och återreglering än vad de nationella reglerna har kunnat åstadkomma … EU kan betraktas som ett laboratorium där européerna strävar efter att tillämpa värderingarna rättvisa och solidaritet inom en växande internationell ekonomi.12

Med tanke på ett starkt skiktat världssamhälles framtid har vi européer ett legitimt intresse av att göra vår röst hörd i en internationell kör som för närvarande domineras av en vision som i hög grad skiljer sig från vår.

Detta kan vara ett sätt att ge det europeiska projektet ett normativt innehåll till glädje för dem som har en kritisk syn på den ekonomiska globaliseringens inverkan på nationalstaterna. Men till och med nyliberaler som är motståndare till sådana politiska målsättningar måste ta andra överväganden med i beräkningen. Ty ytterligare skäl till att föra den europeiska integrationen vidare är inbyggda i de störande effekterna av tidigare fattade beslut som nu inte går att upphäva. Det första av dessa är behovet av att reformera EU:s institutioner på grund av motsättningen mellan ministerrådets begränsade förmåga att uppnå enighet mellan olikartade medlemsländer och det politiska beslutet att ta in flera nya och ännu mindre homogena medlemmar. EU:s utvidgning kommer att leda till att allt fler olikartade intressen måste samordnas och detta är inte möjligt utan en ytterligare integrering eller “fördjupning” av unionen. EU egna tidsplaner för utvidgningen utsätter det för ett självförvållat reformtryck, men reformerna har hamnat i ett dödläge som inte löstes genom Nice-traktaten. Fram till i dag har problemet med utvidgningen inte fungerat som hävstång för en lösning av de besvärligare strukturella problem som uppkommer (i) genom en obalans mellan en tämligen tät horisontell integration genom marknaderna och den tämligen lösa vertikala integrationen mellan konkurrerande nationella regeringar och (ii) genom ett motsvarande underskott i den demokratiska legitimeringen av EU:s beslut.

Positiv samordning

Hittills har de nationella regeringarna behållit de flesta av sina befogenheter i fråga om kulturpolitik, ekonomisk politik och socialpolitik samtidigt som de har överlåtit sin självständiga valutapolitik till den oberoende och förmodat opolitiska institutionen Europeiska centralbanken. Därmed har de frånhänt sig ett viktigt medel för statliga ingripanden. När valutaunionen närmar sig slutet på den ekonomiska integrationsprocessen ökar behovet av en harmonisering av de stora dragen i den offentliga politiken. De nationella regeringarna, som ju vilar på olika beskattningsmodeller, olika former av socialpolitik och nykorporativistiska åtgärder sitter fortfarande fast i tydliga juridiska och politiska traditioner. De har därför en benägenhet att reagera olika på samma former av stimulans och den interaktiva verkan av deras olikartade politik kan leda till bakslag som blir ömsesidigt kontraproduktiva. (Angränsande regeringars illa samordnade reaktioner på protesterna mot det plötsligt höjda oljepriset förra året är ett harmlöst exempel på detta.) De nationella regeringarna konkurrerar fortfarande med varandra när det gäller strävan efter hur deras välfärdssystem på bästa sätt ska anpassas till de finansiella begränsningar som åstadkoms genom de globala finansmarknadernas “utvärdering”. Samtidigt ställs de inför kravet att komma överens om minsta gemensamma social normer – steg i riktning mot den “sociala union” som Delors föreställde sig – och arbeta för en konvergens i nivåerna för försörjning och förmåner som omfattar hela Europa.

Men dessa diskrepanser mellan en avancerad ekonomi och en eftersläpande politisk samordning kan övervinnas genom att bygga upp politiska myndigheter av en högre dignitet och med en förmåga att balansera pressen från de avreglerade marknaderna. Från den utgångspunkten kan det europeiska projektet betraktas som ett gemensamt försök från de nationella regeringarnas sida att i Bryssel återvinna en del av den förmåga till ingripande som de har förlorat i sina hemländer. Detta är i varje fall Lionel Jospins åsikt. Han har efterlyst en gemensam ekonomisk ledning av euroområdet och på längre sikt en harmonisering av företagsbeskattningen inom detta område. En sådan utveckling skulle också lösa ett annat välkänt problem. Det så kallade demokratiska underskottet hos de europeiska institutionerna och i synnerhet kommissionen är en källa till växande missnöje hos en bredare allmänhet – inte bara i mindre länder som Irland och Danmark eller i länder som tillfälligt har sagt nej till att träda in i unionen, exempelvis Norge eller Schweiz. Hittills har kommissionen i huvudsak drivit en marknadsförstärkande politik som bara kräver “negativ samordning” vilket innebär att de nationella regeringarna förväntas avhålla sig från att göra vissa saker. När denna tröskel passerats räcker den nuvarande formen av indirekt legitimering genom de nationella regeringarna inte längre till.

En regleringspolitik med en fördelningseffekt som kan uppfattas i vida kretsar kräver en “positiv samordning” både på output-sidan – alltså när det gäller tillämpningen – och på input-sidan – alltså legitimeringen – av ett helt annat slag. För närvarande förmedlas legitimiteten mer eller mindre genom de demokratiska institutionerna och procedurerna i varje enskild nationalstat. Denna legitimationsnivå lämpar sig bra för förhandlingar och överenskommelser mellan regeringar, men den motsvarar inte alls kraven från det övernationella och transnationella beslutsfattande som sedan länge har utvecklats inom unionens institutionella ramar och inom dessa väldiga nätverk av kommittéer. Man räknar med att europeiska direktiv redan påverkar nära 70 procent av de nationella myndigheternas bestämmelser. Men de utsätts aldrig på allvar för en tidsmässigt läglig och noggrann offentlig mening eller viljeinriktning på de nationella skådeplatser som i dag bara är tillgängliga för medborgarna i EU-länderna.

Den svårgenomträngliga beslutsprocessen på europeisk nivå och bristen på möjligheter att över huvud taget delta i den skapar en ömsesidig misstro bland medborgarna. Den tyske sociologen Claus Offe har beskrivit de ämnen som orsakar farhågor inom de olika nationerna och leder till rivalitet mellan dem – oron kring den finansiella omfördelningen, oron för invandring från och investeringsflöde till andra stater, för de sociala och ekonomiska följderna av intensifierad konkurrens mellan länder med olika produktivitetsnivå och så vidare. Trots att Offe själv är en skeptisk iakttagare föreslår han “statsbyggande” som lösning på problemet – ett europeiskt statsbyggande som inte återupprepar nationalstatens modell – och anmärker att “den myndighet som till slut genomför ett system av ‘organiserat civilstyre’ över hela det europeiska området … måste anpassa sig till två kriterier som alla europeiska stater nu uppfattar som normen för ett godtagbart politiskt styre, nämligen legitimitet och effektivitet.”13

Samhällstillvända nationer

Detta om skälen till att vi till att börja med bör stödja och främja projektet med en europeisk författning. Men motsvarar Europa i dess nuvarande form vad som krävs för att realisera en sådan tanke – det vill säga: har det förutsättningar för att inte bara upprätta ett statsförbund utan ett förbund av nationsstater? Vi kan först ta upp europakritikernas välbekanta invändningar och därefter mer i detalj ta upp de förutsättningar för en union som åtminstone skulle få några av en stats egenskaper.

Europakritikerna avvisar tanken på att förändra unionens legitimationsgrund från internationella avtal till en europeisk författning med argumentet att “det finns ännu inget europeiskt folk”.14 Enligt den uppfattningen är det som saknas själva subjektet för en konstituerande process, nämligen en kollektiv enhet, ett “folk”, som kan definiera sig som demokratisk nation. Jag har kritiserat denna tes om “inget folk” både utifrån begreppsmässiga och empiriska utgångspunkter.15 En nation av medborgare får inte blandas ihop med en ödesgemenskap som formats av gemensam härkomst, gemensamt språk och gemensam historia. En sådan sammanblandning förmår inte fånga den frivilliga karaktären hos en samhällstillvänd nation, vars kollektiva identitet inte existerar oberoende av eller föregår den demokratiska process som är dess upphov. En sådan samhällsinriktad och icke etnisk uppfattning om “nationen” avspeglar både de europeiska nationalstaternas faktiska historiska utveckling och det faktum att ett demokratiskt medborgarskap åstadkommer en abstrakt och juridiskt förmedlad solidaritet mellan främlingar.

Historiskt sett utvecklades den nationella medvetenheten som den första moderna formen av social integration genom nya former av kommunikation, och utvecklingen av dessa möjliggjordes faktiskt av de traditionella samhällenas stabiliserande miljö. Det faktum att den moderna demokratin och nationalstaten har utvecklats efter varandra är dock inget tecken på att det senare har prioritet över det förra. Det tyder i stället på en cirkulär process när demokratin och nationalstaten stabiliserade varandra. Båda har tillsammans åstadkommit en väldig innovation nämligen den medborgerliga solidaritet som utgör kittet i nationalstaterna. Det nationella medvetandet uppkom lika mycket genom formellt utbildade läsares masskommunikation som genom mobiliseringen av myndiga väljare och värnpliktiga soldater. Det har lika mycket formats genom den intellektuella konstruktionen av nationernas historia som av konkurrerande politiska partiers diskussioner i kampen om den politiska makten.

Det finns två saker man kan lära sig av de europeiska nationalstaternas historia. Om framväxten av ett nationellt medvetande innebar en smärtsam abstraktionsprocess från en lokal och dynastisk identitet till en nationell och demokratisk, varför skulle då, för det första, vår generation med sin ytterst artificiella form av samhällssolidaritet – en “solidaritet mellan främlingar” – vara dömd att göra halt just vid de klassiska nationalstaternas gräns? Och för det andra: de konstlade förhållanden under vilka det nationella medvetandet formades påminner om de empiriska förutsättningarna för en utvidgning av denna process för formande av identiteten utöver nationsgränserna. Dessa förutsättningar är tillkomsten av ett europeiskt civilt samhälle, åstadkommandet av en offentlig sfär som omfattar hela Europa och formandet av en politisk kultur där alla europeiska medborgare kan delta.

Unikt tillfälle

Dessa funktionella förutsättningar för ett demokratiskt utformat EU pekar ut konvergenspunkter mellan tämligen komplicerade processer. Vi bör emellertid inte glömma bort att denna konvergens i sin tur är beroende av författningens katalytiska verkan. Denna skulle behöva inledas med en folkomröstning som skapar en debatt i hela Europa. Tillkomsten av en sådan författning skulle i sig utgöra ett unikt tillfälle till transnationell kommunikation som kan bli en självuppfyllande profetia. Europa i sin helhet måste för egen del tillämpa “logiken i det cirkulära skapande av stat och samhälle som formade de europeiska ländernas moderna historia”.16

En europeisk författning skulle inte bara uppenbara de förändringar av makten som redan har ägt rum. Den skulle också frigöra och frammana ytterligare förändringar. När Europeiska unionen väl fått ekonomisk självständighet skulle kommissionen anta en regerings uppgifter och ministerrådet bli något av en andra kammare. Europeiska parlamentet skulle få större uppmärksamhet för ett bättre iscensatt och tydligare utövande av sina redan avsevärda befogenheter. En fullständig kontroll över budgeten skulle till en början inte vara nödvändig. Tyngdpunkten i politiken skulle i viss mån förflyttas från medlemsländernas huvudstäder till Europas centra – inte bara på grund av lobbyisternas och näringslivsorganisationernas verksamhet. Dessa har redan en ganska stark ställning i Bryssel. Nu skulle det också handla om politiska partier, fackliga organisationer, medborgerliga eller kulturella organisationer, allmänna intressegrupper, samhälleliga rörelser och “påtryckningar från gatan” – inte enbart protester från bönder eller lastbilschaufförer utan sådana som tillkommit genom initiativ från medborgare i allmänhet. Viktiga intressegrupper som bildats utifrån politisk ideologi, ekonomisk sektor, position i yrkeslivet, samhällsklass, religion, etnisk tillhörighet och kön skulle dessutom gå samman över nationsgränserna.17 Denna upplevelse av överlappande transnationella parallella intressen skulle ge upphov till nätverk över gränserna och ett genuint europeiskt partisystem som ersatte territoriella organisationsprinciper med funktionella.

Att skapa en offentlig sfär

Det går emellertid inte att avhjälpa legitimitetsunderskottet utan en offentlig sfär som omfattar hela Europa – ett nätverk som ger medborgarna i alla medlemsstater samma möjligheter att delta i en omfattande och tydlig politisk kommunikationsprocess. En demokratisk legitimering kräver ömsesidig kontakt mellan å ena sidan de institutionaliserade överläggningarna och det institutionaliserade beslutsfattandet i parlament, domstolar och administrativa enheter och å andra sidan en allomfattande informell process för masskommunikation. Uppgiften för kommunikationsstrukturen i en demokratisk offentlig sfär är att omvandla relevanta samhällsproblem till ämnen för diskussion och göra det möjligt för allmänheten att samtidigt ta ställning till samma ämnen genom att förkasta eller avvisa nyheter och åsikter. Med tiden utfälls dessa underförstådda ställningstaganden till en allmän opinion även om de flesta medborgare inte meddelar sina åsikter offentligt på annat sätt än genom att rösta eller avstå från att rösta. Hittills finns den nödvändiga infrastrukturen för åstadkommande av skiftande allmänna meningar endast inom nationalstaternas gränser.

Man kan inte föreställa sig att en offentlig sfär för hela Europa enbart innebär att överföra en välbekant struktur från det nationella planet till det europeiska. Den kommer snarare att uppstå på grund av att de existerande nationella enheterna öppnar sig för varandra och ger plats för en tolkning av gemensamt översatta nationella meningsutbyten. Det finns inget behov av en skiktad allmän kommunikation där varje skikt för sig skulle kommunicera med en annan “våning” i det mångskiktade politiska systemet. De europeiska institutionernas dagordning infogas i stället i alla olika nationella offentligheter under förutsättning att dessa är förbundna med varandra på rätt sätt.

Den svåra frågan “Kan EU bli en sfär av offentligheter?”18 besvaras ofta utifrån en supranationell utgångspunkt i stället för en transnationell. Om vi söker enspråkiga (vanligtvis engelska) medier med en multinationell publik som sträcker sig över nationsgränserna upptäcker vi att en elit inom näringslivet läser Financial Times och Economist eller att en politisk elit läser International Herald Tribune med en sammanfattning av Frankfurter Allgemeine Zeitung – vilket alltså inte är speciellt europeiskt. Detta är ingen lovande modell för allmänhetens audio-visuella kommunikation och inte heller för kommunikation över gränserna via tryckta medier. På det audio-visuella området är den tvåspråkiga fransk-tyska tevekanalen Artes redan mer relevant trots att den riktar sig till en definitionsmässigt supranationell publik. Ett verkligt framsteg vore det om de nationella medierna bevakade det viktigaste i stora diskussioner i andra länder så att alla nationella allmänna opinioner oavsett ursprung sammanstrålade kring samma sorts inlägg i samma sorts frågor. Det är detta som inträffar temporärt – för all del bara under några dagar – före och efter EU:s toppmöten när medlemsstaternas ledare samlas och diskuterar frågor som anses ha lika stor betydelse för medborgarna i alla europeiska länder. Det faktum att dessa multipla, horisontella kommunikationsflöden måste passera översättningsfilter minskar inte deras stora betydelse.

Inom den nuvarande unionen med femton medlemsländer finns tretton olika officiellt erkända språk. Vid första anblicken förefaller detta vara ett hinder för tillkomsten av en gemensam statsliknande organisation. Den officiella flerspråkigheten i EU:s institutioner är nödvändig för det ömsesidiga erkännandet av alla nationella kulturers lika värde och integritet. Men under skydd av denna juridiska garanti blir det allt enklare att använda engelska som arbetsspråk i de dagliga kontakter där deltagarna inte har något annat gemensamt idiom.19 Detta håller hur som helst nu på att ske i allt vidare kretsar. Små länder som Nederländerna, Danmark, Norge och Sverige är goda exempel på de stora möjligheter den formella utbildningen i skolorna ger att sprida engelska som ett andra “förstaspråk” i hela befolkningen.20

En gemensam politisk kultur

Uppkomsten av en europeisk allmän opinion kräver aktiva bidrag från aktörer inom ett europeiskt civilt samhälle. På samma gång måste en alleuropeisk offentlig sfär ingå i en politisk kultur där alla är delaktiga. Denna förutsättning, som de flesta är överens om, har orsakat en bekymrad diskussion bland intellektuella eftersom det har varit svårt att skilja frågan “Vad är Europa?” från det faktum att den europeiska kulturens landvinningar – som faktiskt inte avspeglade dess egen natur eller ursprung förrän på sjutton- och artonhundratalen – har spritts över hela jordklotet.21 Europas ledande religion kristendomen följde sitt missionslöfte och spreds över hela världen. Den globala utbredningen av modern vetenskap och teknik, av romersk lag och Code Napoléon, mänskliga rättigheter, demokrati och nationsstater började också i Europa. Låt mig därför också nämna ytterligare två erfarenheter från våra länder som fortfarande ger eko genom de tämligen omfattande reaktioner de har gett upphov till. Ty Europa har mer än någon annan kultur ställts inför och övervunnit strukturella konflikter, skarpa motsättningar och varaktiga spänningar både på det samhälleliga och tidsmässiga planet.

På det samhälleliga planet har det moderna Europa utvecklat institutionella mekanismer för att på ett konstruktivt sätt lösa intellektuella, sociala och politiska konflikter. Under smärtsamma för att inte säga dödliga strider har Europa lärt sig att hantera djupa motsättningar, schismer och fiendskap mellan sekulär och kyrklig makt, mellan stad och landsbygd, tro och vetande och att komma till rätta med inneboende konflikter mellan militanta religiösa trosuppfattningar och krigiska stater. På tidsplanet har det moderna Europa institutionaliserat ett brett spektrum av konkurrerande konservativa, liberala och socialistiska tolkningar av den kapitalistiska moderniseringen genom ett ideologiskt system av politiska partier. Under ett heroiskt tillägnande av ett rikt judiskt och grekiskt, romerskt och kristet arv har Europa således lärt sig en förnuftig inställning och en balanserad reaktion både på de beklagansvärda förluster som orsakats av att ett traditionellt förflutet sönderfallit och på utsikterna till framtida vinster av den “konstruktiva förstörelsen” av dagens produktivitet.

Detta är förutsättningar som fungerar som en sporre för en kritisk granskning av våra egna blinda fläckar och för en minskad betydelse för selektiva synsätt. De står inte i motsättning till den välmotiverade – och alltför välförtjänta – kritiken av vårt aggressiva koloniala och eurokratiska förflutna. Kritiken av eurocentrismen har själv sitt upphov i en ständigt pågående självkritik. Sekulariseringen av den egalitära och individualistiska universalism som präglar vår normativa självförståelse är knappast den minsta av det moderna Europas landvinningar.

Det faktum att dödsstraffet tillämpas på annat håll – till och med i USA – ger oss en erinran om en del specifika drag i vårt arv:

Europarådet har genom den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter och sin sociala stadga omformat Europa till ett område med mänskliga rättigheter som är mer specifika och mer bindande än i någon annan del av världen … Det tydliga och allmänna stödet för den internationella krigsförbrytartribunalen, återigen i motsats till USA:s farhågor ligger också i linje med detta.22

Det som formar den gemensamma kärnan i Europas identitet är naturen hos den smärtsamma läroprocess det har genomgått men även resultaten av denna. Det är det bestående minnet av nationalistiska excesser och moraliska avgrunder som ger vårt engagemang i dag karaktären av ett speciellt framsteg. Denna historiska bakgrund borde underlätta övergången till en postnationell demokrati byggd på ett ömsesidigt erkännande av skillnaderna mellan starka och stolta nationella kulturer. Varken “anpassning” eller “samexistens” – i betydelsen ett bleklagt – är lämpliga uttryck för hur vi genom historien lärt oss bygga upp nya och ständigt mer avancerade former för “solidaritet mellan främlingar”. I dag förs dessutom de europeiska nationalstaterna samman på grund av de svårigheter de alla ställs inför i lika hög grad. Alla håller på att omvandlas till invandrarländer och mångkulturella samhällen. Alla är utsatta för en ekonomisk och kulturell globalisering som väcker minnen av en gemensam historia av konflikt och försoning – och av en relativt låg toleranströskel mot utestängning.

Den nya medvetenheten om vad européerna har gemensamt har på ett beundransvärt sätt uttryckts i EU:s stadga om grundläggande rättigheter. De som biträtt denna “konvention”, som den kallas, nådde enighet om dokumentet anmärkningsvärt snabbt. Trots att ministerrådet i Nice endast “tillkännagav” det och inte antog katalogen över de grundläggande rättigheterna på något bindande sätt kommer den ändå att få ett avgörande inflytande över EG-domstolen. Hittills har denna huvudsakligen sysslat med den inre marknadens “fyra friheter” – rörelsefrihet för människor, varor, tjänster och kapital. Stadgan går utöver detta begränsade synsätt och uttrycker en social vision om det europeiska projektet.23 Den visar också vad européer kopplar samman när det gäller normer. Artikel 3 är en reaktion på den senare tidens utveckling inom biotekniken och anger varje människas rätt till fysisk och mental integritet. Den förbjuder allt utövande av aktiv eugeni eller reproduktiv kloning av mänskliga organismer.

Utformning av ramarna

Om vi utgår från att en europeisk författning både är genomförbar och önskvärd kan jag avsluta denna essä med några iakttagelser kring problem som hänger samman med utformningen av en sådan. Joschka Fischer har skisserat det problem som måste lösas – att finna den rätta kombinationen mellan ett “nationalstaternas Europa” och “medborgarnas Europa”.24 Han har också talat om en del mer eller mindre konventionella alternativa metoder att förstärka Europaparlamentet, upprätta en effektiv och legitim verkställande makt och åstadkomma en demokratiskt ansvarig EG-domstol.25 Dessa förslag täcker inte alla konstruktiva alternativ man kan tänka sig men han riktar med rätta in sig på det avgörande problemet med en sammanslutning av nationalstater som måste bevara sin integritet genom att inta en mycket mer inflytelserik ställning än delarna i en förbundsstat brukar göra.26 Inslaget av förhandlingar mellan tidigare nationalstater förblir starkt. Jämfört med presidentstyret i USA måste en europeisk union av nationalstater uppvisa följande allmänna drag:

– Ett parlament som liknar kongressen i vissa avseenden (en liknande maktdelning och, i jämförelse med de europeiska parlamentariska systemen, relativt svaga politiska partier).

– En lagstiftande “nationskammare” som skulle ha större befogenheter än den amerikanska senaten och en kommission som skulle vara mycket mindre mäktig än Vita huset (och således dela upp den starka presidentmaktens klassiska funktioner mellan dessa två).

– En EG-domstol som skulle vara lika inflytelserik som den amerikanska Högsta domstolen av liknande skäl (mångfalden av regler i en utvidgad och socialt splittrad union skulle kräva en detaljerad tolkning av en principiellt hållen konstitution och därigenom rensa upp i snårskogen av de nu existerande överenskommelserna).27

I detta sammanhang kan det vara på sin plats med några påpekanden.

1. Den politiska kärnan i en europeisk konstitution bör bestå av ett definitivt svar på frågan om unionens territoriella gränser och ett inte alltför definitivt svar på frågan om hur befogenheterna ska delas upp mellan federala och nationella institutioner. Det är viktigt att snart lösa den kvistiga frågan om vilka länder som till slut ska tillhöra unionen och vilka som ska hållas utanför den. Fastställandet av gränser går att förena med en “variabel geometri” som skulle underlätta processen. För närvarande kan vi skilja mellan ett centrum och en periferi i förhållande till takten i och graden av integration. Frågan om ett “Europa med olika hastigheter” berör problemet med en provisorisk reglering av befogenheter som ger ett visst utrymme för experiment.
Den omstridda bestämningen av vad som bör läggas under verkställande myndigheter, vad som bör bli föremål för gemensam lagstiftning och vad som ligger kvar under de nationella lagstiftande församlingarnas domvärjo måste helt säkert anges i stora drag redan från början. Men denna del av konstitutionens organisatoriska kärna bör tas upp till översyn vid fastställda tidpunkter för att vi ska kunna dra lärdomar av oförutsedda följder inom de fasta ramarna. En sådan periodisering av viktiga klausuler stämmer väl med tanken på att en demokratisk författning är ett ständigt grundligare förverkligande av ett system med grundläggande rättigheter under föränderliga historiska förhållanden.28

2. “Subsidiariteten” är den funktionella princip som tillgodoser de olika och territoriellt specifika enheterna i en federation. Men ju större skillnaderna är – i ett territoriums och en befolknings storlek, i ekonomisk betydelse och utvecklingsnivå, politisk makt och kulturell livsform eller kollektiv identitet – mellan dessa ingående enheter desto större blir faran för att majoritetsbesluten i de högre instanserna bryter mot principerna om likartat skydd för och ömsesidigt erkännande av olikheter. De strukturella minoriteterna begränsar utrymmet för gångbara majoritetsbeslut. Men som vi känner till från länder som Schweiz och Holland drabbas samförståndsprocedurer ofta av brist på öppenhet. På den punkten borde folkomröstningar i hela Europa ge medborgarna större möjligheter och mer effektiva verktyg för att delta i utformningen av politiken.29

3. Det kan vara värt att fundera på en del mindre förslag. För att övervinna underskottet i legitimitet och för att förstärka förbindelserna mellan de federala lagstiftande församlingarna och de nationella scenerna skulle det vara bra om vissa ledamöter av EU-parlamentet samtidigt satt i sina respektive nationella parlament eller om den i stort sett nonchalerade Conference of European Affairs Committee (som har sammanträtt två gånger om året sedan 1989) kunde blåsa nytt liv i den horisontella debatten mellan olika nationella parlament och på så vis underlätta en återgång till ett större parlamentariskt inflytande över den europeiska politiken.30 Finns det också alternativa vägar till legitimation? Den metod som kallas “kommittologi” ger en legitimerande ställning till den politik genom förhandlingar som pågår i alla de kommittéer som arbetar åt kommissionen.31 Men här finns ett underskott både på output- och input-sidan, eftersom den federala lagstiftningen endast tillämpas genom nationella, regionala och lokala myndigheter. Ingo Pernice, författare till boken Which institutions for what kind of Europe, har föreslagit att man för att komma tillrätta med detta problem bör ombilda den nuvarande regionskommittén till en kammare som skulle ge aktörerna i medlemsnationerna ett större inflytande över EU:s politik och därigenom underlätta genomförandet av EU:s lagstiftning i praktiken.32

Enandets politik

För att det europeiska enhetsarbetet ska gå framåt måste ytterligare ett tomrum fyllas med kompetenta aktörers politiska vilja. Den övervägande majoritet av befolkningen som för närvarande är motståndare till ett enat Europa eller åtminstone tveksam till det kan bara vinnas för projektet om detta befrias från de administrativa åtgärdernas och de tekniska diskussionernas bleka abstraktioner, med andra ord om det politiseras. De intellektuella har inte tagit upp den handsken. Och politikerna har ännu mindre velat bränna fingrarna på ett så impopulärt ämne. Den knuff som den konstitutionella debatten fick genom Fischers tal vid Humboldtuniversitetet, där han uppmanade Chirac, Prodi, Rau och Schröder att reagera och komma med egna förslag är därför verkligen värd all uppmärksamhet. Men det är Jospin som har påpekat att inga reformer av procedurer och institutioner kan lyckas om inte innehållet i det bakomliggande politiska projektet klargörs bättre.

Regeringen Bushs klart nationella inriktning kan ses som en möjlighet för EU att lägga fast en tydligare utrikes- och säkerhetspolitik i förhållande till konflikterna i Mellanöstern och på Balkan och i fråga om kontakterna med Ryssland och Kina. Skillnader som börjar bli mer uppenbara på miljöområdet, de militära och juridiska områdena bidrar till ett diskret förstärkande av den europeiska identiteten. Än viktigare är frågan om vilken roll Europa vill spela i säkerhetsrådet och framför allt i de världsekonomiska institutionerna. Olika motiveringar för humanitär internvention, för att inte tala om grundläggande ekonomiska synsätt skiljer EU:s grundarstater från Storbritannien och Skandinavien. Men det är bättre att föra upp dessa pyrande konflikter i ljuset än att låta EU falla sönder på grund av olösta dilemman. Hur som helst är ett Europa med två eller tre olika hastigheter att föredra framför ett som bryts sönder eller rasar ihop.

Jospins antydan om vad “mekanismen för förstärkt samarbete”, som man kommit överens om i Nice, kunde vara för något var omöjlig att missförstå: “Den kan naturligtvis tillämpas på samordningen av den ekonomiska politiken i eurozonen men också inom områden som hälsovård och militära beställningar. Genom den sortens samarbete kan en grupp stater som alltid har varit oundgängliga på nytt blåsa liv i uppbyggnaden av Europa.” En nykter intressekalkyl kan mycket väl förmå de franska och tyska regeringarna att åter ta initiativet, bara nästa års val till deputeradekammaren och förbundsdagen är överståndna. International Herald Tribune kommenterar detta torrt: “När allt kommer omkring är Frankrike berett att betala ett visst pris för att Berlin inte blir Europas huvudstad.”33 Enligt Genschers och Fischers politik skulle det vara klokt om Tyskland instämde i detta. Eftersom diplomatin har hamnat i en återvändsgränd kan en öppen kontrovers om vilken inriktning EU:s utveckling bör ha enbart vara nyttig. Den konstitutionella-juridiska dispyten mellan “federalister” och “suveränister” döljer en viktig motsättning mellan dem som i likhet med Jospin ser en harmonisering av viktiga delar av den nationella politiken som angelägen och dem som i likhet med Schröder helst vill ha en fasad av skräddarsydda centrala institutioner utan någon som helst ekonomisk makt. Alla sidor kan emellertid vara överens om att en gränsdragning mellan de federala, nationella och regionala nivåernas befogenheter är den avgörande politiska fråga som en europeisk författning måste lösa.
Textens originalversion publicerades i New Left Review, september 2001.