Перегони з часом і шахрайством
Мільярдні гранти, призначені для допомоги країнам-членам ЄС після COVID-19, виділяються з Фонду відновлення та стійкості ЄС. Але потенційно шахрайське використання коштів і занепокоєння щодо прозорості ставлять під сумнів цілісність Фонду – і самого ЄС – і цілісність Фонду.
У зв’язку з пандемією COVID-19 Європейський Союз (ЄС) розробив свій найамбітніший план відновлення з часів Плану Маршалла. Фонд відновлення та стійкості (RRF), наріжний камінь ініціативи NextGenerationEU, пообіцяв країнам-членам приголомшливу суму в 723 мільярди євро у вигляді грантів та кредитів.
Тепер, з наближенням дедлайну 2026 року, постає критично важливе питання: Чи виконають ці фонди свою обіцянку поставити Європу на ноги, чи натомість спричинять кризу довіри серед громадян ЄС і стануть легкою мішенню для ультраправих у їхній триваючій антиєвропейській кампанії?
Програма стикається зі зростаючою увагою до її прозорості, вразливості до шахрайства і проблем, пов’язаних з її реалізацією. Існують також питання щодо цілісності RRF, про що свідчить низка нещодавніх випадків шахрайства.
У червні 2024 року Європейська прокуратура (EPPO) затримала трьох підозрюваних ватажків злочинної організації, створеної для шахрайства з фондом. Група нібито створила компанії або поглинула неактивні компанії, деякі з яких не мали фізичних офісів або не подавали податкових декларацій протягом більше 20 років, щоб подати заявку на отримання коштів з RRF. Група успішно отримала початкові платежі на суму близько 490 000 євро, після чого одразу ж зняла гроші з банківських рахунків компаній.
Ця справа стала наслідком іншої масштабної операції ЄПБО у квітні 2024 року, під час якої було заарештовано 22 особи в чотирьох країнах: Італії, Австрії, Румунії та Словаччині. Наразі вони перебувають під слідством у зв’язку з їхньою ймовірною причетністю до організації, яка підозрюється в шахрайстві з італійським RRF на суму понад 600 мільйонів євро протягом двох років.
Члени цієї організації подавали заявки на безповоротні гранти, що надаються для підтримки цифровізації, інновацій та конкурентоспроможності малих і середніх компаній з метою допомогти їм розширити свою діяльність на зовнішніх ринках.
Ці випадки не поодинокі. Річний звіт ЄФПОО за 2023 рік виявив 233 активних розслідування шахрайства з фінансуванням пов’язаних з RRF в державах-членах ЄС – the четверте місце за кількістю активних розслідувань ЄОКЗР щодо програми ЄС. З цих 233 розслідувань приголомшливі 179 розслідувань були проведені в одній лише Італії, причому 33 з них були виявлені в Австрії, країні з другою найбільшою кількістю випадків.
Критика недостатньої прозорості RRF зростає серед інституцій та неприбуткових організацій ЄС. Обмежені вимоги до розкриття інформації – держави-члени повинні назвати лише 100 найбільших реципієнтів – і відсутність спеціальних веб-сайтів RRF для країн ускладнюють виявлення і переслідування порушень для таких наглядових органів, як Європейська прокуратура (EPPO), Європейський суд аудиторів (ECA) і OLAF (Європейське бюро по боротьбі з шахрайством)..
На відміну від Фонду згуртування ЄС, де моніторинг витрат здійснюється на основі фактичних витрат, RRF працює за системою, що базується на результатах. Виплати здійснюються після досягнення проміжних та цільових показників, а не на основі відстеження витрат за проектом. Відсутність збору даних та звітності суттєво обмежує здатність інституцій ЄС здійснювати ефективний нагляд за діяльністю RRF.
Дефіцит прозорості
Критики стверджують, що РРР був недосконалим з самого початку через брак прозорості, що створило середовище, сприятливе для шахрайства та неефективного управління на етапі реалізації. На відміну від інших ініціатив ЄС, таких як Фонд згуртування, законодавство, що регулює діяльність RRF (Регламент 2021/241), не містить суворих вимог до звітності та громадського нагляду.
У випадку з РФР держави-члени ЄС вважаються кінцевими бенефіціарамикінцевими бенефіціарами. Таким чином, лише суми, виділені державам-членам, були зареєстровані та оприлюднені, без деталізації окремих бенефіціарів (як фізичних, так і юридичних осіб) на місцевому рівні. На національному рівні Регламент RRF не вимагав публічного розкриття цієї інформації, єдиною вимогою було надання інформації контрольним механізмам ЄС..
Європейський парламент разом з іншими інституціями, такими як Європейський омбудсмен, продовжував наполягати на підвищенні прозорості. У резолюції, ухваленій у листопаді 2021 року, Парламент попросив збирати дані “про тих, хто в кінцевому підсумку отримує вигоду, прямо чи опосередковано, від фінансування з РФР”.
Хоча в 2023 році Європейська Комісія зробила деякі кроки для підвищення прозорості, вимагаючи від держав-членів публікувати дані про 100 найбільших бенефіціарів РФР, які повинні оновлюватися двічі на рік, багато хто, в тому числі європейський омбудсмен Емілі О’Рейлі, вважають це недостатнім.
“Омбудсмен продовжує вважати, що публічна інформація про всіх кінцевих одержувачів має вирішальне значення для забезпечення реальної підзвітності за витрачання цих коштів”, – заявила прес-секретар Європейського омбудсмена в інтерв’ю Eurozine.
О’Рейлі не бачить “жодних причин, чому такий рівень прозорості має бути проблематичним для реалізації”, оскільки “Регламент RRF вже вимагає від держав-членів збирати імена кінцевих одержувачів коштів для цілей аудиту та контролю”.
“Ця детальна інформація, – додала речниця, – дозволить належним чином перевіряти відповідність окремих проектів затвердженим цілям, а також здійснювати моніторинг потенційних конфліктів інтересів, шахрайства та корупції”.
У 2022 році Омбудсмен розпочав розслідування щодо прозорості та підзвітності РФР. У 2023 році, отримавши відповіді від Комісії, вона закрила справу, відзначивши певний прогрес.
Втім, О’Рейлі продовжує контролювати нагляд Комісії за RRF. За підтримки Європейського парламенту вона нещодавно розкритикувала затримки в обробці запитів на публічні документи.
Реакція ЄК: прозорість чи напівпрозорість?
Як Комісія відреагувала на зростаючу критику прозорості RRF? Опублікувавши інтерактивну карту проектів, підтриманих RRF, у всіх країнах-членах ЄС.
“Ця карта регулярно оновлюється і поповнюється все більшою кількістю проектів. На даному етапі карта містить інформацію про понад 350 заходів, включених до планів відновлення та стійкості держав-членів”, – повідомив представник Комісії в інтерв’ю Eurozine у липні 2024 року.“Карта – це живий проєкт, і кількість проєктів буде збільшуватися з її оновленнями”, – пояснив чиновник. .
З такими країнами-членами ЄС, як Румунія, Італія, Хорватіята Греція, кожна з яких має понад 100 інвестиційних потоків та 60 реформ, призначених для фінансування за рахунок коштів НФР, поточна інформація на карті виглядає обмеженою. Якість інформації суттєво відрізняється в різних країнах: деякі з них надають детальні описи, тоді як інші пропонують короткі огляди.
Представник Європейської Комісії виділив Табло РФР як ще один приклад заходів прозорості. Ця платформа має на меті надати вичерпні дані про всі виплати, здійснені країнам-членам, проміжні результати та цілі, які були оцінені Комісією як виконані, загальні індикатори РРР та 100 найбільших одержувачів по кожній країні.
Втім, у звіті ECA за 2023 ріккритикується прозорість Табло, зазначаючи, що в ньому не розкривається, що цифри, наведені для загальних індикаторів, включають оцінки, а не конкретні цифри, за деякими винятками. Це ставить під сумнів точність звітів про прогрес та результати діяльності РРР.
У звіті також зазначається, що Табло не враховує, що деякі досягнення, про які повідомляється, можуть не повністю пояснюватися фінансуванням з боку РРР, оскільки держави-члени часто повідомляють про загальний прогрес у впровадженні реформ та інвестицій, навіть якщо вони частково фінансуються з національних бюджетів або інших джерел ЄС. Це потенційно може перебільшувати прямий вплив РРР.
Чи є нагляд ЄС недостатнім?
Зростає також занепокоєння щодо здатності ЄС контролювати використання коштів RRF – проблема, яка загрожує загостритися з наближенням кінцевого терміну 2026 року. У березні 2024 року під час дискусії з журналістами директор Європейської Комісії Тоні Мерфі висвітлив це питання, висловивши “серйозні застереження” щодо виплат коштів з RRF..
В основі занепокоєння Мерфі лежить різка різниця в нагляді за використанням коштів РФР і традиційними витратами ЄС. У той час як витрати регулярного бюджету ЄС підлягають ретельному моніторингу з боку Комісії, а також нагляду з боку таких інституцій, як ECA та OLAF, RRF працює за іншою моделлю. Що стосується коштів РРР, то держави-члени значною мірою несуть відповідальність за саморегулювання, що значно зменшує прямий нагляд з боку ЄС.
Цей зсув відповідальності, попереджає Мерфі, “збільшує ризик порушень або навіть корупції”. Проблема ускладнюється непідготовленістю багатьох національних наглядових органів, яким часто бракує спроможності, а не бажання, для ефективного моніторингу використання коштів..
У звіті ЕКА за 2022 рік також підкреслюється складність оцінки “якісних досягнень” на основі моделі РРР, заснованої на результатах діяльності. Згідно зі звітом, це “вимагає множинних суджень, що призводить до різноманітних можливих інтерпретацій. Крім того, в нашій аудиторській роботі ми неодноразово стикаємося з проміжними та цільовими показниками, які визначені нечітко, а це означає, що важко оцінити, чи були вони досягнуті чи ні”.
Не дивлячись на це, до кінця 2023 року Комісія визнала лише 19 відсотків проміжних цілей, встановлених усіма країнами ЄС, задовільно виконаними, згідно з останнім звітом ECA, опублікованим у вересні 2024 року.
З наближенням кінцевого терміну – 2026 року – завдання моніторингу посилюється. До завершення впровадження залишилося лише два роки, а до вересня 2024 року було виплачено лише третину загального обсягу коштів RRF коштів – приблизно 170 мільярдів євро у вигляді грантів і 90 мільярдів євро у вигляді кредитів.
Мерфі підкреслив, що тиск часу може суттєво вплинути на ризик нецільового використання коштів. Оскільки держави-члени поспішають використати виділені їм кошти до кінцевого терміну, зростає ймовірність як ненавмисних помилок у витрачанні коштів, так і навмисних зловживань через опортуністичну поведінку та обхідні шляхи..
Довіра громадськості на кону
У поєднанні всі ці недоліки призвели до того, що Мерфі висловив скептицизм щодо доцільності продовження RRF після закінчення терміну його дії у 2026 році. Його занепокоєння посилюється тим фактом, що багато країн дійсно намагаються вкластися в графік реалізації Програми відновлення та стійкості..
Такі країни, як Болгаріята Австріявитратили третину або менше виділеного бюджету Фонду. Ще більше занепокоєння викликає те, що дві країни, Нідерланди та Швеція, ще не отримали жодних грантових виплат, тоді як Ірландія отримала свій перший грантовий платіжу липні 2024 року. .
Кшиштоф Іздебський з Коаліції за відкриті витрати ЄС, яка об’єднує активістів, журналістів та професіоналів, що працюють над забезпеченням відкритих, справедливих та підзвітних державних витрат в ЄС, малює протверезну картину.
“Після проміжних звітів по РРР, – підкреслив він, – ми бачимо, що багато країн запізнюються з імплементацією, і багато інвестицій ще не завершені. Ведуться розмови про перенесення кінцевого терміну реалізації РРР, тому що це буде виглядати не дуже добре, якщо багато проектів і реформ не будуть завершені”..
Деякі з причин цих затримок є “об’єктивними проблемами”, які не залежать від країн, зазначає Іздебський, включаючи такі події, як вторгнення Росії в Україну, що призвело до інфляції та зростання цін, або нестача робочої сили в таких країнах, як Португалія та Німеччина.
Втім, наслідки цих подій можуть бути далекосяжними. Іздебський попереджає про потенційну кризу суспільної довіри до ЄС, якщо реалізація РРР не буде відповідати обіцянкам і очікуванням.
“Громадськість не бачитиме в цьому об’єктивних причин, а пов’язуватиме це з недостатньою прозорістю”, – зазначив він. “Єврокомісія повинна буде пояснити, що країни не крали гроші, але мали серйозні причини, чому ініціативи РРР не могли бути виконані вчасно”..
“За умови більшої прозорості використання коштів, ми могли б набагато легше виявити, що вони не були витрачені вчасно, і про це також можна було б повідомити широку громадськість”, – додав він..
Якщо проекти та реформи не будуть реалізовані вчасно, а причини не будуть належним чином повідомлені, це може бути використано ультраправими, які зможуть ще більше розпалити антиєвропейські настрої, вказуючи на RRF як на провал і марнування грошей.
Експерти стверджують, що прості, перевірені інструменти та ресурси могли б покращити прозорість із самого початку. Луїджі Реджі, який керує італійською некомерційною організацією Monithon, припускає, що “одним з найпростіших рішень” могло б бути просте відтворення порталу OpenCoesione, який використовується для Фондів згуртування в Італії, для RRF, що зробило б дані більш доступними для широкої громадськості. .
Для Реджі доступ до даних RRF в Італії наразі пов’язаний з болісним ручним процесом. “Я завантажую всі дані по Італії, а потім фільтрую для території, яка мене цікавить, наприклад, список проектів у провінції Бергамо, – пояснює Реджі. Потім я маю просіяти всі проекти і знайти ті, які були б найбільш цікавими для громадян, з якими ми там працюємо”.
Його організація працює над залученням молоді та некомерційних організацій до моніторингу проектів, що фінансуються ЄС у їхніх громадах, вважаючи, що така участь формує громадянську позицію та розуміння механізмів фінансування ЄС, включаючи, але не обмежуючись, РРР. Вони використовують інструменти для спільного оцінювання цих проектів та їхніх кінцевих бенефіціарів.
Щодо фондів RRF в Італії, Монітон співпрацював з фінансовим щоденником Il Sole 24 Ore до склали разом інтерактивну карту всіх дитячих садочків, що фінансуються RRF. Карта була опублікована на сайті видання разом із закликом до читачів надсилати звіти про громадський моніторинг цих закладів. Наразі “Монітон” отримав відносно небагато повідомлень від громадськості, але планує робити більше, щоб залучити більшу аудиторію.
Привід для оптимізму
Існує помітний розрив між попередженнями наглядових органів і сторожових псів та позицією керівництва ЄС щодо RRF. Багато високопоставлених представників Єврокомісії зберігають ентузіазм щодо ефективності РФР та його майбутнього в рамках фінансових ініціатив ЄС..
Цей оптимізм зрозумілий з кількох причин, головною з яких є те, що ЄС вдалося уникнути фінансової кризи, подібної до кризи 2008-2009 років. Єврокомісар з питань економіки Паоло Джентілоні підкреслив, що “європейська економіка повернулася до допандемічного рівня виробництва до третього кварталу 2021 року – набагато раніше, ніж очікувалося. Це дуже відрізняється від того, що сталося після фінансової кризи, коли для повного відновлення виробництва знадобилося сім років”.
Еулалія Рубіо, старший науковий співробітник паризького аналітичного центру Jacques Delors Institute, погоджується з Джентілоні щодо ролі RRF у запобіганні фінансовій кризі.“До оголошення NextGenEU, – пояснила вона, – процентні ставки стрибали. Країни з високим рівнем боргу, такі як Італія та Іспанія, перебували у справжній кризі, а фінансові ринки були дуже напруженими. Існував значний ризик входження в чергову фінансову кризу, і RRF запобіг цьому”.
Рубіо також вказав на успіхи в реформах, впроваджених різними країнами. “Деякі реформи, які було важко провести в деяких країнах ЄС, такі як реформа ринку праці в Іспанії або судова реформа в Італії, були прийняті, принаймні частково, завдяки ЄСР”.
Втім, Рубіо застеріг, що оцінити вплив цих реформ досить складно. “Візьмемо, наприклад, Угорщину. Вона прийняла закон про судову реформу. Питання в тому, чи будуть вони його впроваджувати і як саме”, – сказала вона.
Джентилоні не погодився з твердженням Мерфі про те, що вкластися у встановлені терміни неможливо. Він підкреслив, що більше половини всіх проміжних результатів та цілей мають бути досягнуті до кінця 2024 року, і повторив, що “2026 рік є твердим терміном”, закликавши держави-члени продовжувати або прискорити свої зусилля для виконання всіх зобов’язань.
Джентилоні також виступив за те, щоб зробити RRF постійним інструментом фінансування ЄС, стверджуючи, що його нинішній “тимчасовий характер”заважає блоку отримати “повну вигоду від цього спільного запозичення”.
Він припустив, що дизайн RRF може стати “корисним зразком” для майбутніх ініціатив ЄС. Це свідчить про ширший ентузіазм і підтримку RRF, в тому числі його поточного режиму роботи, серед деяких високопоставлених представників Комісії.
Незважаючи на попередження з боку Європейської Комісії щодо потенційного шахрайства та корупції, Виконавчий віце-президент Комісії Валдіс Домбровскіс запропонував, щоб ЄС здійснював менший, а не більший контроль за виплатами з RRF.
Виступаючи на прес-конференції, присвяченій середньостроковій оцінці Комісією Фонду відновлення та стійкості, він процитував відгуки країн-членів, які закликали до “більшої гнучкості та спрощення” у накопиченні вимог щодо збору даних для цілей аудиту та контролю. Домбровскіс наполягав на тому, що поточні перевірки та аудити є достатніми.
Комісар ЄС з питань бюджету Йоханнес Ханс пішов ще далі, припустивши, що він не проти ідеї зробити весь бюджет ЄС “заснованим на результатах”, а не на витратах, як у випадку з РРР.
Це може потенційно зменшити нагляд за витратами ЄС в цілому, викликаючи занепокоєння щодо підзвітності та запобігання шахрайству.
Годинник цокає
Бачення Ханса щодо бюджету ЄС, орієнтованого на результат, залежить від одного вирішального фактору: кінцевого успіху RRF. Але в міру того, як РРР наближається до свого кінцевого терміну – 2026 року, він стикається з ризиком не тільки не виконати свої економічні обіцянки, а й потенційно підірвати довіру громадськості до інституцій ЄС.
Якщо RRF не досягне своїх високих цілей – і не зможе ефективно пояснити причини цього – він ризикує стати точкою згуртування євроскептиків. Ультраправі групи, зокрема, готові скористатися будь-якими передбачуваними невдачами, потенційно перетворивши флагманську програму відновлення ЄС на символ інституційної некомпетентності..
ЄС зараз стоїть перед критичним випробуванням: Чи може він вирішити проблеми прозорості та шахрайства, забезпечуючи при цьому своєчасну та ефективну реалізацію RRF? Відповідь, ймовірно, визначить майбутнє фіскальної політики ЄС та довіру громадськості до цієї інституції на довгі роки. Оскільки час спливає, ставки для європейського проекту ще ніколи не були такими високими.
Published 5 September 2024
Original in English
First published by Eurozine
© Raluca Besliu / Eurozine
PDF/PRINTIn collaboration with
In focal points
Newsletter
Subscribe to know what’s worth thinking about.
Related Articles
How do tourists experience life in places that they make unliveable? Discussing overtourism on this episode of the Standard Time talk show with a Mallorcan activist, a Central European architect and an English marketing expert.
Capitalism’s misunderstood architects
Kritika & Kontext 61 (2024)
Reappraising Keynes and Hayek: cartoon figureheads on the frontlines of an ideological war; clearing the ground for an honest debate by debunking Keynesian and Hayekian myths; and the paradox of Hayek’s theory of markets as information networks.