Uma corrida contra o tempo e a fraude

Na sequência da pandemia de COVID-19, a União Europeia (UE) lançou o seu mais ambicioso plano de recuperação desde o Plano Marshall. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), uma pedra angular da iniciativa NextGenerationEU, prometeu um montante impressionante de 723 mil milhões de euros em subvenções e empréstimos aos Estados-Membros.

Agora, à medida que o prazo de 2026 se aproxima, surge uma questão crítica: Será que estes fundos vão cumprir a sua promessa de pôr a Europa de novo de pé, ou poderão, pelo contrário, gerar uma crise de confiança entre os cidadãos da UE e oferecer à extrema-direita um alvo fácil na sua campanha anti-UE em curso?

O programa enfrenta um escrutínio crescente sobre a sua transparência, vulnerabilidade à fraude e os desafios associados à sua implementação. Há também questões sobre a integridade do RRF, como demonstra uma série de casos de fraude recentes.

Em junho de 2024, a Procuradoria Europeia (EPPO) deteve três suspeitos de serem os líderes de uma organização criminosa criada para defraudar o fundo. O grupo tinha alegadamente criado empresas ou tomado posse de empresas inactivas – algumas das quais não tinham escritórios físicos ou não apresentavam declarações fiscais há mais de 20 anos – para se candidatar a fundos do FRR. O grupo obteve com sucesso pagamentos iniciais de cerca de 490.000 euros, antes de imediatamente desviar o dinheiro das contas bancárias das empresas.

Este caso surgiu na sequência de outra operação em grande escala da Procuradoria Europeia, em abril de 2024, que levou à detenção de 22 pessoas em quatro países: Itália, Áustria, Roménia e Eslováquia. Estão atualmente a ser investigados pelo seu alegado envolvimento numa organização suspeita de defraudar a RRF italiana em 600 milhões de euros durante dois anos.

Os membros desta organização candidataram-se a subvenções não reembolsáveis concedidas para apoiar a digitalização, a inovação e a competitividade das pequenas e médias empresas, com o objetivo de as ajudar a expandir as suas actividades comerciais para mercados estrangeiros.

Estes incidentes não são isolados. O relatório anual de 2023 da Procuradoria Europeia revelou 233 investigações de fraude de financiamento ativas relacionadas com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência nos Estados-Membros da UE – o o quarto maior número de investigações activas da EPPO sobre um programa da UE. Destas 233 investigações, 179 foram efectuadas na Itália, com 33 casos detectados na Áustria, o segundo país com o maior número de casos.

As críticas à falta de transparência do RRF têm vindo a aumentar entre as instituições da UE e as organizações sem fins lucrativos. Os requisitos limitados em matéria de divulgação – os Estados-Membros só devem indicar os 100 principais beneficiários – e a ausência de sítios Web específicos dos países que beneficiam do MRR tornam a deteção e a perseguição de irregularidades um desafio para os organismos de supervisão como a Procuradoria Europeia (EPPO), o Tribunal de Contas Europeu (TCE) e o OLAF (Organismo Europeu de Luta Antifraude).

Ao contrário do Fundo de Coesão da UE, em que as despesas são controladas com base nos custos reais, o DRR funciona com base num sistema de desempenho. Os pagamentos são efectuados após a realização de marcos e objectivos, em vez de acompanhar as despesas do projeto. Esta falta de recolha de dados e de apresentação de relatórios prejudica significativamente a capacidade das instituições da UE para supervisionar eficazmente o MRR.

Um défice de transparência

Os críticos argumentam que o Mecanismo de Reação Rápida (MRR) foi viciado desde o seu início devido à falta de transparência, criando um ambiente suscetível de fraude e má gestão durante a fase de implementação. Ao contrário de outras iniciativas da UE, como o Fundo de Coesão, a legislação que rege o MRR (Regulamento 2021/241) não inclui requisitos rigorosos para a apresentação de relatórios e a supervisão pública.

No caso do MRR, os Estados-Membros da UE são considerados os beneficiários finais. Consequentemente, apenas os montantes atribuídos aos Estados-Membros foram registados e tornados públicos, sem que os beneficiários individuais (pessoas singulares e colectivas) fossem detalhados ao nível do terreno. A nível nacional, o Regulamento do Mecanismo de Recuperação de Riscos não exigia a divulgação pública desta informação, sendo o único requisito o fornecimento de informação aos mecanismos de controlo da UE.

O Parlamento Europeu, juntamente com outras instituições como o Provedor de Justiça Europeu, continuou a pressionar por uma maior transparência. Numa resolução de novembro de 2021, o Parlamento solicitou que fossem recolhidos dados “sobre os que acabam por beneficiar, direta ou indiretamente,” do financiamento do MRR.

Embora em 2023 a Comissão Europeia tenha tomado algumas medidas para melhorar a transparência, exigindo que os estados membros publiquem dados sobre os seus 100 principais beneficiários do RRF, que precisam ser atualizados duas vezes por ano, muitos, incluindo a Provedora de Justiça Europeia Emily O’Reilly, consideram isso insuficiente.

“O Provedor de Justiça continua a acreditar que a informação pública sobre todos os beneficiários finais é crucial para uma responsabilização significativa da utilização destes fundos”, disse um porta-voz do Provedor de Justiça Europeu ao Eurozine.

O’Reilly não vê “nenhuma razão para que este nível de transparência seja problemático de implementar”, uma vez que “o Regulamento do MRR já exige que os Estados membros recolham os nomes dos destinatários finais dos fundos para fins de auditoria e controlo”.

“Este pormenor granular”, acrescentou o porta-voz, “permitirá verificar adequadamente se os projectos individuais estão em conformidade com os objectivos aprovados e controlar potenciais conflitos de interesses, fraude e corrupção”.

Em 2022, o Provedor de Justiça abriu uma investigação sobre a transparência e a responsabilidade do RRF. Em 2023, na sequência das respostas da Comissão, encerrou o processo, registando alguns progressos.

No entanto, O’Reilly continua a acompanhar a supervisão do RRF pela Comissão. Apoiada pelo Parlamento Europeu, criticou recentemente os atrasos no tratamento dos pedidos de documentos públicos.

A resposta da CE: transparência ou translucidez?

Como é que a Comissão respondeu às críticas crescentes sobre a transparência do DRR? Publicando um mapa interativo dos projectos apoiados pelo MRR nos Estados-Membros.

“Este mapa é regularmente atualizado e preenchido com um número crescente de projectos. Nesta fase, o mapa contém informações sobre mais de 350 medidas incluídas nos planos de recuperação e resiliência dos Estados-Membros”, disse um funcionário da Comissão ao Eurozine em julho de 2024. “O mapa é um projeto vivo e os números aumentarão com as suas atualizações”, explicou o funcionário.

Com Estados membros da UE como Roménia, Itália, Croácia e Grécia, cada um com mais de 100 fluxos de investimento e 60 reformas destinadas a financiamento do MRR, as actuais ofertas do mapa parecem limitadas. A qualidade da informação varia significativamente entre países, com alguns a fornecerem descrições detalhadas, enquanto outros oferecem breves visões gerais.

O funcionário da Comissão Europeia destacou o Painel de Avaliação do Mecanismo de Redução de Riscos (RRF Scoreboard) como outro exemplo de medidas de transparência. Esta plataforma visa fornecer dados abrangentes sobre todos os desembolsos feitos aos Estados-Membros, marcos e metas avaliados como cumpridos pela Comissão, indicadores comuns do MRR e os 100 principais beneficiários por país.

No entanto, um relatório do TCE de 2023 criticou a transparência do Painel de Avaliação, observando que não divulgou que os valores comunicados para os indicadores comuns incluem estimativas, em vez de valores concretos, com algumas exceções. Isto levanta questões sobre a exatidão dos progressos e do desempenho comunicados pelo DRR.

As preocupações também estão a crescer sobre a capacidade da UE de monitorizar a utilização dos fundos do RRF, um problema que ameaça aumentar à medida que o prazo de 2026 se aproxima. Numa discussão de março de 2024 com os jornalistas, o diretor do TCE, Tony Murphy, destacou a questão, expressando “sérias reservas” sobre o desembolso dos fundos do MRR.

No cerne da preocupação de Murphy está a grande diferença de controlo entre o MRR e as despesas tradicionais da UE. Enquanto as despesas regulares do orçamento da UE estão sujeitas a um controlo rigoroso por parte da Comissão, com a supervisão de instituições como o TCE e o OLAF, o MRR funciona segundo um modelo diferente. No caso dos fundos do Mecanismo de Reação Rápida, os Estados-Membros são em grande parte responsáveis pelo auto-policiamento, reduzindo significativamente a supervisão direta da UE.

Essa mudança de responsabilidade, alerta Murphy, “aumenta o risco de irregularidades ou mesmo de corrupção”. O problema é agravado pela falta de preparação de muitos organismos nacionais de supervisão, que muitas vezes não têm a capacidade – e não a vontade – de controlar efetivamente a utilização dos fundos.

Um relatório do TCE de 2022 também destaca a dificuldade de avaliar ‘realizações qualitativas‘ com base no modelo baseado no desempenho do MRR. De acordo com o relatório, tal “exige múltiplos juízos de valor, conduzindo a uma variedade de interpretações possíveis. Além disso, no nosso trabalho de auditoria, deparamo-nos repetidamente com marcos ou objectivos vagamente definidos, o que significa que é difícil avaliar se foram ou não alcançados”.

Mesmo assim, até ao final de 2023, a Comissão considerou que apenas 19% dos objetivos intermédios estabelecidos por todos os países da UE foram cumpridos de forma satisfatória, de acordo com o relatório mais recente do TCE, publicado em setembro de 2024.

O desafio da monitorização deverá intensificar-se à medida que o prazo de 2026 se aproxima. Com apenas dois anos de implementação restantes, um mero terço do total do RRF fundos foi desembolsado – aproximadamente 170 mil milhões de euros em subvenções e 90 mil milhões de euros em empréstimos até setembro de 2024.

Murphy sublinhou que a pressão do tempo poderia contribuir significativamente para o risco de apropriação indevida de fundos. À medida que os Estados-Membros se apressam a utilizar os fundos que lhes foram atribuídos antes do prazo, há uma maior probabilidade de erros de despesa não intencionais e de utilização indevida deliberada através de comportamentos oportunistas e atalhos.

Confiança pública em jogo

Em combinação, todas estas deficiências levaram Murphy a expressar ceticismo de que o RRF deve ser continuado após o prazo de 2026. As suas preocupações são agravadas pelo facto de muitos países estarem de facto a lutar para cumprir o calendário de implementação do Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

Países como a Bulgária e a Áustriagastaram um terço ou menos do orçamento atribuído ao MRR. Ainda mais preocupante é o facto de dois países, os Países Baixos e Suécia, ainda não receberam qualquer pagamento de subvenção, enquanto a Irlanda só recebeu o seu primeiro desembolso de financiamento em julho de 2024.

Krzysztof Izdebski, da Open Spending Coalition EU, uma colaboração de activistas, jornalistas e profissionais que trabalham para garantir uma despesa pública aberta, justa e responsável na UE, traça um quadro preocupante.

“Após os relatórios intercalares sobre o DRR”, sublinhou, “verificamos que muitos países estão atrasados na execução, com muitos dos investimentos ainda não realizados. Há algumas conversas sobre o adiamento do prazo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, porque não ficará bem se muitos dos projectos e reformas não estiverem concluídos”.

Algumas das razões para estes atrasos são “problemas objectivos” fora do controlo dos países, observa Izdebski, incluindo acontecimentos como a invasão da Ucrânia pela Rússia, que trouxe inflação e aumento dos preços, ou a escassez de mão de obra em países como Portugal e Alemanha.

Ainda assim, as consequências destes acontecimentos podem ser de grande alcance. Izdebski alerta para uma potencial crise de confiança dos cidadãos na UE, se a aplicação do MRR ficar aquém das promessas e das expectativas.

“O público não verá estas razões como razões objectivas, mas relacioná-las-á com a falta de transparência”, observou. A Comissão Europeia terá de explicar que os países não estavam a roubar dinheiro, mas que tinham razões sérias para que as iniciativas do DRR não pudessem ser cumpridas a tempo.

“Com uma maior transparência na utilização dos fundos, poderíamos ter detectado muito mais facilmente que não estavam a ser gastos a tempo e isso poderia ter sido comunicado também ao público em geral”, acrescentou.

Se os projectos e as reformas não forem executados atempadamente e as razões não forem devidamente comunicadas, isso poderá ser explorado pela extrema-direita, que poderá alimentar ainda mais o sentimento anti-UE, apontando o MRR como um fracasso e um desperdício de dinheiro.

Os especialistas argumentam que ferramentas e recursos simples e testados poderiam ter melhorado a transparência desde o início. Luigi Reggi, que dirige a organização italiana sem fins lucrativos Monithon, sugere que “uma das soluções mais simples” poderia ter sido simplesmente replicar o portal OpenCoesione utilizado para os Fundos de Coesão em Itália para o MRR, tornando os dados mais facilmente acessíveis ao público em geral.

Para Reggi, o acesso aos dados do FRR em Itália implica atualmente um processo manual e penoso. “Descarrego todos os dados relativos a Itália e depois filtro o território que me interessa, por exemplo, a lista de projectos na província de Bergamo”, explicou Reggi. Depois, tenho de analisar todos os projectos e encontrar os que seriam mais interessantes para os cidadãos com quem trabalhamos nesse território”.

A sua organização trabalha no sentido de envolver os jovens e as organizações sem fins lucrativos no acompanhamento dos projectos financiados pela UE nas suas comunidades, na convicção de que este envolvimento constrói a cidadania e a compreensão dos mecanismos de financiamento da UE, incluindo, mas não se limitando, ao DRR. Utilizam ferramentas para a avaliação participativa destes projectos e dos seus beneficiários finais.

No que diz respeito aos fundos do FRR em Itália, Monithon trabalhou com o diário financeiro Il Sole 24 Ore para fazer um mapa interativo de todos os infantários financiados pelo RRF. O mapa foi publicado no site do jornal, juntamente com um apelo aos leitores para que enviassem relatórios de controlo cívico sobre as mesmas. O Monithon tem recebido relativamente poucos relatórios do público em geral até agora, mas planeia fazer mais para envolver um público maior.

Causas para otimismo

Há uma notável desconexão entre os avisos dos organismos de supervisão e dos cães de guarda e a posição da liderança da UE sobre o RRF. Muitos representantes de alto nível da Comissão continuam entusiasmados com a eficácia do MRR e com o seu futuro no âmbito das iniciativas de financiamento da UE.

Este otimismo é compreensível por várias razões, principalmente porque a UE conseguiu evitar uma crise financeira tão grave como a de 2008-2009. O Comissário Europeu para a Economia, Paolo Gentiloni, sublinhou que “a economia europeia regressou ao seu nível de produção pré-pandémico no terceiro trimestre de 2021, muito mais cedo do que o previsto. Isto foi muito diferente do que aconteceu na sequência da crise financeira, quando foram necessários sete anos para que a produção recuperasse totalmente”.

Eulalia Rubio, investigadora sénior do Instituto Jacques Delors, sediado em Paris, concorda com Gentiloni sobre o papel do MRR na prevenção de uma crise financeira. “Antes do anúncio do NextGenEU”, explicou, “as taxas de juro estavam a saltar. Países com elevados níveis de dívida, como a Itália e a Espanha, estavam numa verdadeira crise e os mercados financeiros estavam muito tensos. Havia um risco significativo de entrar noutra crise financeira, e o MRR evitou-o”.

Rubio também apontou sucessos nas reformas implementadas por vários países. “Algumas reformas que eram difíceis de aprovar em alguns países da UE, como a reforma do mercado de trabalho em Espanha ou a reforma judicial em Itália, foram adoptadas, pelo menos em parte, graças ao MRR”.

No entanto, Rubio advertiu que é difícil estimar o impacto destas reformas. ‘Veja a Hungria, por exemplo. Aprovou a lei da reforma do sistema judicial. A questão é saber se e como a vão aplicar”, afirmou.

Gentiloni discordou da afirmação de Murphy de que é impossível cumprir o prazo do RRF. Ele enfatizou que mais de metade de todos os marcos e metas devem ser cumpridos até o final de 2024 e reiterou que o “prazo de 2026 é firme”, instando os Estados membros a manter ou acelerar seus esforços para cumprir todas as obrigações.

Gentiloni também defendeu a transformação do MRR num instrumento permanente de financiamento da UE, argumentando que a sua atual ‘natureza temporária’ tem impedido o bloco de colher o ‘pleno benefício deste empréstimo comum’.

Ele sugeriu que a conceção do RRF poderia ser “um modelo útil” para futuras iniciativas da UE. Isto é indicativo de um sentimento mais amplo de entusiasmo e apoio ao MRR, incluindo o seu atual modo de funcionamento, entre alguns representantes de alto nível da Comissão.

Apesar dos avisos do TCE sobre potenciais fraudes e corrupção, o Vice-Presidente Executivo da Comissão, Valdis Dombrovskis, sugeriu que a UE deveria exercer menos, e não mais, controlo sobre os desembolsos dos pagamentos do FRR.

Falando numa conferência de imprensa de apresentação da avaliação intercalar da Comissão do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, citou as reações dos Estados-Membros que pediam “maior flexibilidade e simplificação” na acumulação de requisitos de recolha de dados para fins de auditoria e controlo. Dombrovskis insistiu que os actuais controlos e auditorias são suficientes.

O comissário europeu responsável pelo orçamento, Johannes Hahns, foi mais longe, sugerindo que não se oporia à ideia de tornar todo o orçamento da UE “baseado no desempenho” e não nos custos, como é o caso do RRF.

Isso poderia potencialmente reduzir a supervisão das despesas da UE em geral, levantando preocupações sobre a responsabilidade e a prevenção de fraudes.

O tempo está a passar

A visão de Hahns para um orçamento da UE baseado no desempenho depende de um fator crucial: o sucesso final do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Mas à medida que o DRR se aproxima do prazo de 2026, enfrenta o risco não só de ficar aquém das suas promessas económicas, mas também de corroer potencialmente a confiança do público nas instituições da UE.

Se o MRR ficar aquém dos seus elevados objectivos – e não conseguir comunicar eficazmente as razões para tal – corre o risco de se tornar um ponto de encontro para os eurocépticos. Os grupos de extrema-direita, em particular, estão prontos para explorar quaisquer falhas percebidas, potencialmente transformando o principal programa de recuperação da UE num símbolo de incompetência institucional.

A UE enfrenta agora um teste crítico: Será que consegue resolver os problemas de transparência e fraude e, ao mesmo tempo, garantir a implementação atempada e eficaz do RRF? A resposta irá provavelmente moldar o futuro da política orçamental da UE e a confiança do público na instituição durante os próximos anos. À medida que o tempo passa, os riscos para o projeto europeu nunca foram tão elevados.

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Co-funded by the European Union