Wyścig z czasem i oszustwami

W następstwie pandemii COVID-19 Unia Europejska (UE) uruchomiła swój najbardziej ambitny plan odbudowy od czasu Planu Marshalla. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), kamień węgielny inicjatywy NextGenerationEU, obiecał oszałamiającą kwotę 723 miliardów euro w formie dotacji i pożyczek dla państw członkowskich.

Teraz, gdy zbliża się termin 2026 r., pojawia się krytyczne pytanie: Czy fundusze te spełnią obietnicę postawienia Europy na nogi, czy też mogą zamiast tego wywołać kryzys zaufania wśród obywateli UE i zaoferować skrajnej prawicy łatwy cel w jej trwającej kampanii antyunijnej?

Program stoi w obliczu rosnącej kontroli nad jego przejrzystością, podatnością na oszustwa i wyzwaniami związanymi z jego wdrażaniem. Istnieją również pytania dotyczące uczciwości RRF, jak pokazuje seria ostatnich przypadków oszustw.

W czerwcu 2024 r. Prokuratura Europejska (EPPO) zatrzymała trzech podejrzanych o kierowanie organizacją przestępczą stworzoną w celu oszukania funduszu. Grupa rzekomo zakładała firmy lub przejmowała nieaktywne – niektóre z nich nie miały fizycznych biur lub nie składały żadnych deklaracji podatkowych od ponad 20 lat – w celu ubiegania się o fundusze RRF. Grupie udało się uzyskać początkowe płatności w wysokości około 490 000 euro, po czym natychmiast wyprowadziła pieniądze z kont bankowych firm.

Ta sprawa pojawiła się w następstwie innej zakrojonej na szeroką skalę operacji EPPO w kwietniu 2024 r., w ramach której aresztowano 22 osoby w czterech krajach: Włoszech, Austrii, Rumunii i Słowacji. Osoby te są obecnie objęte dochodzeniem w sprawie ich domniemanego udziału w organizacji podejrzanej o oszukanie włoskiego RRF na kwotę 600 milionów euro w ciągu dwóch lat.

Członkowie tej organizacji ubiegali się o bezzwrotne dotacje przyznawane w celu wspierania cyfryzacji, innowacji i konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, aby pomóc im w rozszerzeniu działalności gospodarczej na rynki zagraniczne.

Incydenty te nie są odosobnione. Raport roczny EPPO za 2023 r. ujawnił 233 aktywne dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych związanych z RRF w państwach członkowskich UE – czwarta co do wielkości liczba aktywnych dochodzeń EPPO dotyczących programu UE. Z tych 233 dochodzeń, aż 179 miało miejsce w samych Włoszech, a 33 wykryto w Austrii, kraju z drugą co do wielkości liczbą przypadków.

Krytyka braku przejrzystości RRF narastała wśród instytucji UE i organizacji non-profit. Ograniczone wymogi dotyczące ujawniania informacji – państwa członkowskie muszą wymienić tylko 100 największych odbiorców – oraz brak specjalnych stron internetowych poświęconych RRF sprawiają, że wykrywanie i ściganie nieprawidłowości stanowi wyzwanie dla organów nadzoru, takich jak Prokuratura Europejska (EPPO), Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) i OLAF (Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych).

W przeciwieństwie do Funduszu Spójności UE, gdzie wydatki są monitorowane w oparciu o rzeczywiste koszty, RRF działa w oparciu o system oparty na wynikach. Płatności są dokonywane po osiągnięciu kamieni milowych i celów, a nie na podstawie śledzenia wydatków projektu. Ten brak gromadzenia danych i sprawozdawczości znacząco ogranicza zdolność instytucji UE do skutecznego nadzorowania RRF.

Deficyt przejrzystości

Krytycy twierdzą, że RRF był wadliwy od samego początku z powodu braku przejrzystości, tworząc środowisko podatne na oszustwa i niegospodarność w fazie wdrażania. W przeciwieństwie do innych inicjatyw UE, takich jak Fundusz Spójności, przepisy regulujące RRF (rozporządzenie 2021/241) nie zawierają ścisłych wymogów dotyczących sprawozdawczości i nadzoru publicznego.

W przypadku RRF państwa członkowskie UE są uważane za beneficjentów końcowych. W związku z tym rejestrowano i podawano do wiadomości publicznej jedynie kwoty przydzielone państwom członkowskim, bez wyszczególniania poszczególnych beneficjentów (zarówno osób fizycznych, jak i prawnych) na poziomie podstawowym. Na poziomie krajowym rozporządzenie w sprawie RRF nie nakazywało publicznego ujawniania tych informacji, a jedynym wymogiem było dostarczanie informacji do mechanizmów kontrolnych UE.

Parlament Europejski, wraz z innymi instytucjami, takimi jak Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, nadal naciskał na zwiększenie przejrzystości. W rezolucji z listopada 2021 r. Parlament zwrócił się o gromadzenie danych “na temat osób ostatecznie korzystających, bezpośrednio lub pośrednio,” z finansowania RRF.

Chociaż w 2023 r. Komisja Europejska podjęła pewne kroki w celu poprawy przejrzystości, wymagając od państw członkowskich publikowania danych na temat 100 największych beneficjentów RRF, które należy aktualizować dwa razy w roku, wiele osób, w tym Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich Emily O’Reilly, uważa to za niewystarczające.

“Rzecznik Praw Obywatelskich nadal uważa, że publiczne informacje na temat wszystkich ostatecznych odbiorców mają kluczowe znaczenie dla rzeczywistej odpowiedzialności za wydatkowanie tych funduszy”, powiedział rzecznik Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w rozmowie z Eurozine..

O’Reilly nie widzi “żadnego powodu, dla którego ten poziom przejrzystości miałby być problematyczny do wdrożenia”, ponieważ “rozporządzenie w sprawie RRF już wymaga od państw członkowskich gromadzenia nazw ostatecznych odbiorców funduszy do celów audytu i kontroli”.

“Ta szczegółowość”, dodał rzecznik, “pozwoli na właściwe sprawdzenie, czy poszczególne projekty są zgodne z zatwierdzonymi celami, a także na monitorowanie potencjalnych konfliktów interesów, nadużyć finansowych i korupcji”.

W 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie dotyczące przejrzystości i odpowiedzialności RRF. W 2023 r., po otrzymaniu odpowiedzi od Komisji, zamknęła sprawę, odnotowując pewne postępy.

O’Reilly kontynuuje monitorowanie nadzoru Komisji nad RRF. Wspierana przez Parlament Europejski, niedawno skrytykowała opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie dokumentów publicznych.

Odpowiedź KE: przejrzystość czy przezroczystość?
Jak Komisja zareagowała na rosnącą krytykę przejrzystości RRF? Publikując interaktywną mapę projektów wspieranych przez RRF w państwach członkowskich.

“Mapa ta jest regularnie aktualizowana i wypełniana coraz większą liczbą projektów. Na tym etapie mapa zawiera informacje o ponad 350 środkach uwzględnionych w planach odbudowy i zwiększania odporności państw członkowskich”, powiedział Eurozine urzędnik Komisji w lipcu 2024 r. “Mapa jest żywym projektem, a jej liczba będzie rosła wraz z aktualizacjami”, wyjaśnił urzędnik.

Z państwami członkowskimi UE, takimi jak Rumunia, Włochy, Chorwacjaoraz Grecja z których każda ma ponad 100 strumieni inwestycyjnych i 60 reform przeznaczonych na finansowanie RRF, obecna oferta mapy wydaje się ograniczona. Jakość informacji różni się znacznie w zależności od kraju, przy czym niektóre zapewniają szczegółowe opisy, podczas gdy inne oferują krótkie przeglądy.

Urzędnik Komisji Europejskiej podkreślił tablicę wyników RRF jako kolejny przykład środków przejrzystości. Platforma ta ma na celu dostarczenie kompleksowych danych na temat wszystkich wypłat dokonanych na rzecz państw członkowskich, kamieni milowych i celów ocenionych przez Komisję jako zrealizowane, wspólnych wskaźników RRF oraz 100 największych odbiorców w poszczególnych krajach.

Jednak w raporcie ETO z 2023 r. raport skrytykowano przejrzystość tablicy wyników, zauważając, że nie ujawniono, iż dane liczbowe zgłoszone dla wspólnych wskaźników obejmują szacunki, a nie konkretne liczby, z kilkoma wyjątkami. Rodzi to pytania o dokładność zgłaszanych przez RRF postępów i wyników.

Raport wskazał również, że tablica wyników nie uwzględnia faktu, że niektóre zgłoszone osiągnięcia mogą nie być w pełni przypisane finansowaniu RRF, ponieważ państwa członkowskie często zgłaszają ogólne postępy we wdrażaniu reform i inwestycji, nawet jeśli są one częściowo finansowane z budżetów krajowych lub innych źródeł UE. Może to potencjalnie zawyżać bezpośredni wpływ RRF.

Czy nadzór UE jest niewystarczający?

Rosną również obawy dotyczące zdolności UE do monitorowania wykorzystania funduszy RRF, co grozi eskalacją problemu w miarę zbliżania się terminu 2026 roku. W rozmowie z dziennikarzami w marcu 2024 r. dyrektor ETO Tony Murphy podkreślił tę kwestię, wyrażając “poważne zastrzeżenia” co do wydatkowania funduszy RRF.

Raport ETO z 2022 r. podkreśla również trudności w ocenie “osiągnięć jakościowych” w oparciu o model RRF oparty na wynikach. Według raportu “wymaga to wielu osądów, co prowadzi do różnych możliwych interpretacji. Ponadto w naszej pracy audytowej wielokrotnie napotykamy na niejasno zdefiniowane kamienie milowe lub cele, co oznacza, że trudno jest ocenić, czy zostały one osiągnięte”.

Mimo to do końca 2023 r. Komisja uznała, że tylko 19 procent celów pośrednich wyznaczonych przez wszystkie kraje UE zostało osiągniętych w zadowalającym stopniu, zgodnie z najnowszym raportem Trybunału, opublikowanym we wrześniu 2024 r..

Wyzwanie związane z monitorowaniem będzie się nasilać w miarę zbliżania się terminu 2026 roku. Po zaledwie dwóch latach wdrażania, zaledwie jedna trzecia całkowitych środków RRF została wypłacona – około 170 miliardów euro w dotacjach i 90 miliardów euro w pożyczkach do września 2024 roku.

Murphy podkreślił, że presja czasu może znacząco przyczynić się do ryzyka nieprawidłowego wykorzystania funduszy. Ponieważ państwa członkowskie spieszą się, aby wykorzystać przyznane im fundusze przed upływem terminu, istnieje zwiększone prawdopodobieństwo zarówno niezamierzonych błędów w wydatkach, jak i celowych nadużyć poprzez oportunistyczne zachowania i skróty.

Zaufanie publiczne na szali

W połączeniu, wszystkie te niedociągnięcia doprowadziły Murphy’ego do wyrażenia sceptycyzmu co do tego, że RRF powinien być kontynuowany po terminie 2026 roku. Jego obawy potęguje fakt, że wiele krajów rzeczywiście ma trudności z dotrzymaniem harmonogramu wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Kraje takie jak Bułgaria i Austria wydały jedną trzecią lub mniej przyznanego budżetu RRF. Jeszcze bardziej niepokojące jest to, że dwa kraje, Niderlandy i Szwecja, nie otrzymały jeszcze żadnych płatności z tytułu dotacji, podczas gdy Irlandia otrzymała swoją pierwszą wypłatę środków w lipcu 2024 roku. .

Krzysztof Izdebski z Open Spending Coalition EU, współpracy aktywistów, dziennikarzy i profesjonalistów pracujących na rzecz zapewnienia otwartych, uczciwych i odpowiedzialnych wydatków publicznych w UE, maluje otrzeźwiający obraz.

“Po sprawozdaniach śródokresowych dotyczących RRF”, podkreślił, “widzimy, że wiele krajów spóźnia się z wdrożeniem, a wiele inwestycji nie zostało jeszcze zrealizowanych. Mówi się o przesunięciu terminu RRF, ponieważ nie będzie to dobrze wyglądać, jeśli wiele projektów i reform nie zostanie sfinalizowanych”.

Niektóre z przyczyn tych opóźnień to “obiektywne problemy” poza kontrolą krajów, zauważa Izdebski, w tym wydarzenia takie jak inwazja Rosji na Ukrainę, która przyniosła inflację i wzrost cen, czy niedobory siły roboczej w krajach takich jak Portugalia i Niemcy.

Konsekwencje tych wydarzeń mogą być jednak dalekosiężne. Izdebski ostrzega przed potencjalnym kryzysem zaufania publicznego w UE, jeśli wdrożenie RRF nie spełni obietnic i oczekiwań.

“Opinia publiczna nie uzna tego za obiektywne powody, ale powiąże to z brakiem przejrzystości”, zauważył. “Komisja Europejska będzie musiała wyjaśnić, że kraje nie kradły pieniędzy, ale miały poważne powody, dla których inicjatywy RRF nie mogły zostać zrealizowane na czas”.

“Przy większej przejrzystości w zakresie wykorzystania funduszy, moglibyśmy znacznie łatwiej zauważyć, że nie były one wydawane na czas i można by o tym poinformować również opinię publiczną”, dodał.

Jeśli projekty i reformy nie są wdrażane na czas, a powody nie są odpowiednio komunikowane, może to zostać wykorzystane przez skrajną prawicę, która będzie mogła dalej podsycać antyunijne nastroje, wskazując na RRF jako porażkę i marnotrawstwo pieniędzy.

Eksperci twierdzą, że proste, wypróbowane i przetestowane narzędzia i zasoby mogłyby poprawić przejrzystość od samego początku. Luigi Reggi, który kieruje włoską organizacją non-profit Monithon, sugeruje, że “jednym z najprostszych rozwiązań” mogłoby być po prostu powielenie portalu OpenCoesione używanego dla Funduszy Spójności we Włoszech dla RRF, dzięki czemu dane byłyby łatwiej dostępne dla ogółu społeczeństwa. .

Dla Reggiego dostęp do danych RRF we Włoszech wiąże się obecnie z bolesnym, ręcznym procesem. “Pobieram wszystkie dane dla Włoch, a następnie filtruję je pod kątem terytorium, które mnie interesuje, na przykład listę projektów w prowincji Bergamo”, wyjaśnił Reggi. “Następnie muszę przejrzeć wszystkie projekty i znaleźć te, które byłyby najbardziej interesujące dla obywateli, z którymi tam pracujemy”.

Jego organizacja pracuje nad zaangażowaniem młodych ludzi i organizacji non-profit w monitorowanie projektów finansowanych przez UE w ich społecznościach, w przekonaniu, że to zaangażowanie buduje obywatelstwo i zrozumienie mechanizmów finansowania UE, w tym między innymi RRF. Wykorzystują narzędzia do partycypacyjnej oceny tych projektów i ich beneficjentów końcowych.

W odniesieniu do funduszy RRF we Włoszech, Monithon współpracował z dziennikiem finansowym Il Sole 24 Orew celu złożył interaktywną mapę wszystkich przedszkoli finansowanych przez RRF. Mapa została opublikowana na stronie internetowej serwisu, wraz z apelem do czytelników o przesyłanie raportów z monitoringu obywatelskiego na ich temat. Jak dotąd Monithon otrzymał stosunkowo niewiele raportów od ogółu społeczeństwa, ale planuje zrobić więcej, aby zaangażować większą liczbę odbiorców.

Powód do optymizmu

Istnieje wyraźny rozdźwięk między ostrzeżeniami organów nadzoru i organizacji strażniczych a stanowiskiem przywódców UE w sprawie RRF. Wielu przedstawicieli Komisji wysokiego szczebla pozostaje entuzjastycznie nastawionych do skuteczności RRF i jego przyszłości w ramach inicjatyw finansowania UE.

Ten optymizm jest zrozumiały z kilku powodów, przede wszystkim dlatego, że UE udało się uniknąć kryzysu finansowego tak poważnego jak ten z lat 2008-2009. Europejski komisarz ds. gospodarki Paolo Gentiloni podkreślił, że “europejska gospodarka powróciła do poziomu produkcji sprzed pandemii w trzecim kwartale 2021 r. – znacznie szybciej niż oczekiwano. Różni się to znacznie od tego, co wydarzyło się w następstwie kryzysu finansowego, kiedy pełne odzyskanie produkcji zajęło siedem lat”.

Eulalia Rubio, starszy pracownik naukowy w paryskim think tanku Jacques Delors Institute, zgadza się z Gentilonim co do roli RRF w zapobieganiu kryzysowi finansowemu.“Przed ogłoszeniem NextGenEU”, wyjaśniła, “stopy procentowe skakały. Kraje o wysokim poziomie zadłużenia, takie jak Włochy i Hiszpania, znajdowały się w prawdziwym kryzysie, a rynki finansowe były bardzo napięte. Istniało znaczne ryzyko wejścia w kolejny kryzys finansowy, a RRF temu zapobiegł”.

Rubio wskazał również na sukcesy reform wdrażanych przez różne kraje. “Niektóre reformy, które były trudne do przyjęcia w niektórych krajach UE, takie jak reforma rynku pracy w Hiszpanii lub reforma sądownictwa we Włoszech, zostały przyjęte, przynajmniej częściowo dzięki RRF”.

Rubio zastrzegł jednak, że oszacowanie wpływu tych reform jest trudne. “Weźmy na przykład Węgry. Przyjęły one ustawę o reformie sądownictwa. Pytanie brzmi, czy i jak ją wdrożą”, powiedziała.

Gentiloni nie zgodził się z twierdzeniem Murphy’ego, że dotrzymanie terminu RRF jest niemożliwe. Podkreślił, że ponad połowa wszystkich kamieni milowych i celów ma zostać osiągnięta do końca 2024 r. i powtórzył, że “termin 2026 r. jest ostateczny”, wzywając państwa członkowskie do utrzymania lub przyspieszenia wysiłków na rzecz wypełnienia wszystkich zobowiązań.

Gentiloni opowiedział się również za uczynieniem z RRF stałego instrumentu finansowania UE, argumentując, że jego obecny “tymczasowy charakter” uniemożliwił blokowi czerpanie “pełnych korzyści z tego wspólnego pożyczania”.

Zasugerował, że projekt RRF może być “użytecznym planem” dla przyszłych inicjatyw UE. Wskazuje to na szerszy entuzjazm i poparcie dla RRF, w tym jego obecnego trybu działania, wśród niektórych przedstawicieli Komisji wysokiego szczebla..

Pomimo ostrzeżeń ETO o potencjalnych nadużyciach i korupcji, wiceprzewodniczący wykonawczy Komisji, Valdis Dombrovskis, zasugerował, że UE powinna sprawowaćmniejszą, a nie większą, kontrolę nad wypłatami środków z RRF.

Przemawiając na konferencji prasowej prezentującej śródokresową ocenę Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, przytoczył informacje zwrotne od państw członkowskich wzywających do “większej elastyczności i uproszczenia” w gromadzeniu wymogów dotyczących gromadzenia danych do celów audytu i kontroli. Dombrovskis podkreślił, że obecne kontrole i audyty są wystarczające.

Komisarz ds. budżetu UE, Johannes Hahns, poszedł o krok dalej, sugerując, że nie byłby przeciwny pomysłowi uczynienia całego budżetu UE “opartym na wynikach”, a nie na kosztach, jak ma to miejsce w przypadku RRF.

Mogłoby to potencjalnie zmniejszyć ogólny nadzór nad wydatkami UE, budząc obawy o rozliczalność i zapobieganie nadużyciom finansowym.

Zegar tyka

Wizja Hannsa dotycząca budżetu UE opartego na wynikach zależy od jednego kluczowego czynnika: ostatecznego sukcesu RRF. Ponieważ jednak RRF zbliża się do terminu 2026 r., istnieje ryzyko, że nie tylko nie spełni swoich obietnic gospodarczych, ale także potencjalnie podważy zaufanie publiczne do instytucji UE.

Jeśli RRF nie osiągnie swoich wzniosłych celów – i nie uda mu się skutecznie przedstawić powodów – ryzykuje, że stanie się punktem zbornym dla eurosceptyków. W szczególności grupy skrajnie prawicowe są gotowe wykorzystać wszelkie dostrzeżone niepowodzenia, potencjalnie przekształcając sztandarowy program naprawczy UE w symbol instytucjonalnej niekompetencji.

UE stoi teraz przed krytycznym testem: Czy jest w stanie zająć się kwestiami przejrzystości i nadużyć finansowych, zapewniając jednocześnie terminowe i skuteczne wdrożenie RRF? Odpowiedź na to pytanie prawdopodobnie ukształtuje przyszłość polityki fiskalnej UE i zaufania publicznego do tej instytucji na nadchodzące lata. W miarę jak zegar odlicza czas, stawka dla projektu europejskiego nigdy nie była wyższa.

Translated by

Co-funded by the European Union

Translation is done via AI technology. The quality is limited by the used language model.