Een race tegen de klok en fraude

In de nasleep van de COVID-19 pandemie lanceerde de Europese Unie (EU) haar meest ambitieuze herstelplan sinds het Marshallplan. De Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (RRF), een hoeksteen van het NextGenerationEU-initiatief, beloofde maar liefst €723 miljard aan subsidies en leningen aan lidstaten. .

Nu, nu de deadline van 2026 nadert, rijst een cruciale vraag: Zullen deze fondsen hun belofte waarmaken om Europa weer op de been te helpen, of zouden ze in plaats daarvan een vertrouwenscrisis onder EU-burgers kunnen veroorzaken en extreem rechts een makkelijk doelwit kunnen bieden in hun lopende anti-EU-campagne?

Het programma wordt steeds kritischer bekeken vanwege de transparantie, de fraudegevoeligheid en de uitdagingen bij de uitvoering. Er zijn ook vragen over de integriteit van de RRF, zoals blijkt uit een reeks recente fraudegevallen. .

In juni 2024 arresteerde het Europees Openbaar Ministerie (EPPO) drie vermoedelijke leiders van een criminele organisatie die was opgericht om het fonds op te lichten. De groep had naar verluidt bedrijven opgericht of inactieve bedrijven overgenomen – waarvan sommige geen fysieke kantoren hadden of al meer dan 20 jaar geen belastingaangiften hadden ingediend – om RRF-middelen aan te vragen. De groep had met succes eerste betalingen van ongeveer €490.000 verkregen, voordat ze het geld onmiddellijk van de bankrekeningen van de bedrijven afhaalden.

Deze zaak kwam in het kielzog van een andere grootschalige EPPO-operatie in april 2024, waarbij 22 personen in vier landen werden gearresteerd: Italië, Oostenrijk, Roemenië en Slowakije. Er loopt momenteel een onderzoek naar hun vermeende betrokkenheid bij een organisatie die ervan wordt verdacht de Italiaanse RRF in twee jaar tijd te hebben opgelicht met 600 miljoen euro.

De leden van deze organisatie hadden niet-terugvorderbare subsidies aangevraagd om de digitalisering, innovatie en concurrentiekracht van kleine en middelgrote bedrijven te ondersteunen, met als doel hen te helpen hun bedrijfsactiviteiten uit te breiden naar buitenlandse markten.

Deze incidenten staan niet op zichzelf. Het jaarverslag 2023 van de EPPO onthulde 233 actieve financieringsfraudeonderzoeken gerelateerd aan de SRF in EU-lidstaten – de vierde grootste aantal actieve EPPO-onderzoeken naar een EU-programma. Van deze 233 onderzoeken vonden maar liefst 179 plaats in Italië alleen, en 33 in Oostenrijk, het land met het op één na hoogste aantal gevallen.

Kritiek op het gebrek aan transparantie van de RRF is toegenomen onder EU-instellingen en non-profitorganisaties. De beperkte openbaarmakingsvereisten – de lidstaten moeten enkel de top 100 van begunstigden vermelden – en het ontbreken van speciale websites voor RRF-landen maken het opsporen en vervolgen van onregelmatigheden moeilijk voor toezichthoudende instanties zoals het Europees Openbaar Ministerie (EPPO), de Europese Rekenkamer (ECA) en OLAF (het Europees Bureau voor fraudebestrijding).

In tegenstelling tot het Cohesiefonds van de EU, waar de uitgaven worden gecontroleerd op basis van de werkelijke kosten, werkt de SRF met een prestatiegerelateerd systeem. Betalingen worden gedaan op basis van het bereiken van mijlpalen en doelstellingen in plaats van het bijhouden van projectuitgaven. Dit gebrek aan gegevensverzameling en rapportage belemmert het vermogen van de EU-instellingen om effectief toezicht te houden op de SRF aanzienlijk .

Een gebrek aan transparantie

Critici beweren dat de SRF vanaf het begin gebreken vertoonde door een gebrek aan transparantie, waardoor een omgeving werd gecreëerd die gevoelig was voor fraude en wanbeheer tijdens de implementatiefase. In tegenstelling tot andere EU-initiatieven zoals het Cohesiefonds, bevat de wetgeving die de SRF regelt (Verordening 2021/241) geen strikte vereisten voor rapportage en publiek toezicht. .

In het geval van de SRF worden de EU-lidstaten beschouwd als de eindbegunstigden. Bijgevolg werden alleen de aan de lidstaten toegewezen bedragen geregistreerd en openbaar gemaakt, zonder dat de individuele begunstigden (zowel natuurlijke als rechtspersonen) op grondniveau werden gedetailleerd. Op nationaal niveau verplichtte de SRF-verordening niet tot openbaarmaking van deze informatie, met als enige vereiste de verstrekking van informatie aan de controlemechanismen van de EU.

Het Europees Parlement bleef, samen met andere instellingen zoals de Europese Ombudsman, aandringen op meer transparantie. In een resolutie van november 2021 vroeg het Parlement om gegevens te verzamelen “over die uiteindelijk profiteren, direct of indirect,” van RRF-financiering.

Terwijl de Europese Commissie in 2023 enkele stappen heeft ondernomen om de transparantie te verbeteren door van de lidstaten te eisen dat ze gegevens publiceren over hun top 100 RRF-begunstigden, die twee keer per jaar moeten worden bijgewerkt, vinden velen, waaronder de Europese Ombudsman Emily O’Reilly, dit onvoldoende.

‘De Ombudsman blijft van mening dat openbare informatie over alle eindbegunstigden cruciaal is voor een zinvolle verantwoording van de besteding van deze fondsen’, vertelde een woordvoerder van de Europese Ombudsman aan Eurozine.

O’Reilly ziet “geen reden waarom dit niveau van transparantie problematisch zou zijn om te implementeren”, aangezien “de SRF-verordening de lidstaten al verplicht om de namen van eindontvangers van fondsen te verzamelen voor audit- en controledoeleinden”.

“Met dit gedetailleerde detail”, voegde de woordvoerder eraan toe, “kan goed worden gecontroleerd of individuele projecten in overeenstemming zijn met de goedgekeurde doelstellingen, en kunnen potentiële belangenconflicten, fraude en corruptie in de gaten worden gehouden”.

In 2022 opende de Ombudsman een onderzoek naar de transparantie en verantwoordingsplicht van de RRF. In 2023 sloot ze, na antwoorden van de Commissie, de zaak af, waarbij ze enige vooruitgang opmerkte. .

O’Reilly gaat echter door met met het monitoren van het toezicht van de Commissie op de SRF. Gesteund door het Europees Parlement uitte ze onlangs kritiek op de vertragingen bij de behandeling van verzoeken om openbare documenten.

Het antwoord van de EC: transparantie of doorzichtigheid?

Hoe heeft de Commissie gereageerd op de toenemende kritiek op de transparantie van de RRF? Door een interactieve kaart te publiceren van door de RRF gesteunde projecten in alle lidstaten. .

‘Deze kaart wordt regelmatig bijgewerkt en gevuld met een toenemend aantal projecten. Op dit moment bevat de kaart informatie over meer dan 350 maatregelen die zijn opgenomen in de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten”, vertelde een ambtenaar van de Commissie in juli 2024 aan Eurozine.“De kaart is een levend project en de aantallen zullen toenemen met de updates”, legde de ambtenaar uit. .

Met EU-lidstaten zoals Roemenië, Italië, Kroatië en Griekenland met elk meer dan 100 investeringsstromen en 60 hervormingen die zijn geoormerkt voor RRF-financiering, lijkt het huidige aanbod van de kaart beperkt. De kwaliteit van de informatie verschilt aanzienlijk van land tot land: sommige landen geven gedetailleerde beschrijvingen, terwijl andere een kort overzicht geven.

De ambtenaar van de Europese Commissie benadrukte het RRF-scorebord als een ander voorbeeld van transparantiemaatregelen. Dit platform is bedoeld om uitgebreide gegevens te verstrekken over alle uitbetalingen aan lidstaten, mijlpalen en doelen die volgens de Commissie zijn bereikt, gemeenschappelijke RRF-indicatoren en de top 100 ontvangers per land. .

In een ECA 2023 report werd echter kritiek geuit op de transparantie van het scorebord en werd opgemerkt dat niet werd vermeld dat de cijfers die voor de gemeenschappelijke indicatoren werden gerapporteerd, schattingen omvatten in plaats van concrete cijfers, op enkele uitzonderingen na. Dit roept vragen op over de nauwkeurigheid van de gerapporteerde voortgang en prestaties van de RRF. .

In het verslag wordt er ook op gewezen dat in het scorebord niet wordt erkend dat sommige gerapporteerde prestaties mogelijk niet volledig kunnen worden toegeschreven aan de RRF-financiering, aangezien de lidstaten vaak melding maken van algemene vooruitgang bij de uitvoering van hervormingen en investeringen, zelfs wanneer deze gedeeltelijk worden gefinancierd uit nationale begrotingen of andere EU-bronnen. Dit zou de directe impact van de SRF kunnen overschatten.

schiet het EU-toezicht tekort?
Er groeit ook bezorgdheid over het vermogen van de EU om het gebruik van de RRF-fondsen te controleren, een probleem dat dreigt te escaleren naarmate de deadline van 2026 nadert. In een gesprek maart 2024 met verslaggevers benadrukte Tony Murphy, directeur van de Europese Rekenkamer, de kwestie en uitte hij “ernstige bedenkingen” over de uitbetaling van RRF-fondsen.

De kern van Murphy’s bezorgdheid is het grote verschil in toezicht tussen de SRF en de traditionele EU-uitgaven. Terwijl de reguliere uitgaven uit de EU-begroting onderworpen zijn aan strenge controle door de Commissie, met toezicht van instellingen als de Europese Rekenkamer en OLAF, werkt de SRF volgens een ander model. Voor RRF-fondsen zijn de lidstaten grotendeels verantwoordelijk voor zelfcontrole, waardoor het directe toezicht van de EU aanzienlijk wordt beperkt.

Deze verschuiving in verantwoordelijkheid, waarschuwt Murphy, “verhoogt het risico op onregelmatigheden of zelfs corruptie”. Het probleem wordt nog verergerd door de onvoorbereidheid van veel nationale toezichtsorganen, die vaak niet de capaciteit – in plaats van de wil – hebben om effectief toezicht te houden op het gebruik van de fondsen.

Een ECA-rapport uit 2022 benadrukt ook hoe moeilijk het is om “kwalitatieve prestaties” te beoordelen op basis van het prestatiegerichte model van de SRF. Volgens het verslag vereist dit “meerdere oordelen, wat leidt tot een verscheidenheid aan mogelijke interpretaties. Bovendien komen we bij ons controlewerk herhaaldelijk mijlpalen of doelen tegen die vaag gedefinieerd zijn, wat betekent dat het moeilijk is om te beoordelen of ze al dan niet zijn bereikt. .

eind 2023 was volgens het meest recente verslag van de Europese Rekenkamer, dat in september 2024 werd gepubliceerd, slechts 19 procent van de door alle EU-landen vastgestelde mijlpalen naar tevredenheid bereikt .

De controle-uitdaging zal alleen maar groter worden naarmate de deadline van 2026 dichterbij komt. Met nog maar twee uitvoeringsjaren te gaan, is slechts een derde van de totale RRF-middelen uitbetaald – ongeveer 170 miljard euro aan subsidies en 90 miljard euro aan leningen tegen september 2024 . .

Murphy benadrukte dat de tijdsdruk aanzienlijk kan bijdragen aan het risico van het verkeerd toewijzen van middelen. Aangezien de lidstaten zich haasten om de hun toegewezen fondsen vóór de deadline te gebruiken, is er een grotere kans op zowel onbedoelde uitgavenfouten als opzettelijk misbruik door opportunistisch gedrag en sluiproutes.

Publiek vertrouwen op het spel

In combinatie hebben al deze tekortkomingen ertoe geleid dat Murphy sceptisch is over het voortzetten van de RRF na de deadline van 2026. Zijn bezorgdheid wordt nog versterkt door het feit dat veel landen inderdaad moeite hebben om de implementatietijdlijn van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit te halen.

Landen als Bulgarije en Oostenrijk hebben een derde of minder van het toegekende RRF-budget uitgegeven. Nog zorgwekkender is dat twee landen, Nederland en Zweden, moeten nog subsidiebetalingen ontvangen, terwijl Ierland pas in juli 2024 zijn eerste financieringsbetaling ontving. .

Krzysztof Izdebski van de Open Spending Coalition EU, een samenwerkingsverband van activisten, journalisten en professionals die zich inzetten voor open, eerlijke en verantwoordelijke overheidsuitgaven in de EU, schetst een ontnuchterend beeld.

“Na de tussentijdse verslagen over de SRF”, benadrukte hij, “zien we dat veel landen te laat zijn met de uitvoering, en dat veel van de investeringen nog niet zijn gedaan. Er wordt gesproken over uitstel van de RRF-deadline, omdat het er niet goed uitziet als veel van de projecten en hervormingen niet zijn afgerond.

Enkele van de redenen voor deze vertragingen zijn ‘objectieve problemen’ waar landen geen controle over hebben, merkt Izdebski op, waaronder gebeurtenissen zoals de invasie van Rusland in Oekraïne, die inflatie en hogere prijzen met zich meebracht, of tekorten aan arbeidskrachten in landen zoals Portugal en Duitsland. .

De gevolgen van deze gebeurtenissen kunnen echter verstrekkend zijn. Izdebski waarschuwt voor een potentiële vertrouwenscrisis van het publiek in de EU als de uitvoering van de SRF niet aan de beloften en verwachtingen voldoet.

“Het publiek zal dit niet zien als objectieve redenen, maar zal het in verband brengen met het gebrek aan transparantie”, merkte hij op. De Europese Commissie zal moeten uitleggen dat de landen geen geld stalen, maar ernstige redenen hadden waarom de RRF-initiatieven niet op tijd konden worden uitgevoerd.

‘Met meer transparantie over het gebruik van de fondsen hadden we veel gemakkelijker kunnen zien dat ze niet op tijd werden besteed en dit had ook aan het grote publiek kunnen worden meegedeeld’, voegde hij eraan toe.

Als projecten en hervormingen niet op tijd worden geïmplementeerd en de redenen daarvoor niet goed worden gecommuniceerd, kan dit worden uitgebuit door extreem-rechts, dat het anti-EU sentiment verder zou kunnen aanwakkeren door te wijzen op de SRF als een mislukking en geldverspilling.

Experts stellen dat eenvoudige, beproefde tools en middelen de transparantie vanaf het begin hadden kunnen verbeteren. Luigi Reggi, die aan het hoofd staat van de Italiaanse non-profitorganisatie Monithon, suggereert dat “een van de meest eenvoudige oplossingen” had kunnen zijn om eenvoudigweg het OpenCoesione portaal dat in Italië wordt gebruikt voor het Cohesiefonds te kopiëren voor de SRF, waardoor gegevens gemakkelijker toegankelijk worden voor het grote publiek.

Voor Reggi is de toegang tot RRF-gegevens in Italië momenteel een pijnlijk, handmatig proces. Ik download alle gegevens voor Italië en filter dan op het gebied waarin ik geïnteresseerd ben, bijvoorbeeld de lijst met projecten in de provincie Bergamo”, legt Reggi uit. Dan moet ik door alle projecten zeven en de projecten vinden die het meest interessant zijn voor de burgers waarmee we daar werken.

Zijn organisatie betrekt jongeren en non-profits bij het monitoren van door de EU gefinancierde projecten in hun gemeenschappen, in de overtuiging dat deze betrokkenheid bijdraagt aan burgerschap en begrip voor de financieringsmechanismen van de EU, inclusief, maar niet beperkt tot de SRF. Ze gebruiken instrumenten voor participatieve evaluatie van deze projecten en hun eindbegunstigden. .

Met betrekking tot de RRF-fondsen in Italië werkte Monithon samen met het financiële dagblad Il Sole 24 Ore om samengesteld een interactieve kaart van alle door RRF gefinancierde kleuterscholen. De kaart werd gepubliceerd op de website van Monithon, samen met een oproep aan lezers om burgerrapporten over deze scholen in te sturen. Monithon heeft tot nu toe relatief weinig meldingen van het grote publiek ontvangen, maar is van plan om meer te doen om een groter publiek te bereiken.

Reden voor optimisme

Er is een opvallende kloof tussen de waarschuwingen van toezichtsorganen en waakhonden en het standpunt van het leiderschap van de EU over de RRF. Veel hooggeplaatste vertegenwoordigers van de Commissie blijven enthousiast over de effectiviteit van de SRF en de toekomst ervan binnen de EU-financieringsinitiatieven.

Dit optimisme is om verschillende redenen begrijpelijk, vooral omdat de EU erin geslaagd is om een financiële crisis te vermijden die even ernstig is als die van 2008-2009. Europees commissaris voor Economie Paolo Gentiloni benadrukte dat de “Europese economie in het derde kwartaal van 2021 – veel sneller dan verwacht – terugkeerde naar het productieniveau van voor de pandemie. Dit was heel anders dan wat er gebeurde in de nasleep van de financiële crisis, toen het zeven jaar duurde voordat de productie zich volledig herstelde”.

Eulalia Rubio, een senior research fellow bij de Parijse denktank Jacques Delors Institute, is het eens met Gentiloni over de rol van de SRF in het voorkomen van een financiële crisis. “Voordat de aankondiging van NextGenEU werd gedaan”, legde ze uit, “stonden de rentetarieven op springen. Landen met hoge schulden, zoals Italië en Spanje, bevonden zich in een echte crisis en de financiële markten waren zeer gespannen. Er was een aanzienlijk risico dat we in een nieuwe financiële crisis terecht zouden komen, en de SRF heeft dit voorkomen”.

Rubio wees ook op de successen in de hervormingen die door verschillende landen zijn doorgevoerd. Sommige hervormingen die moeilijk door te voeren waren in sommige EU-landen, zoals de hervorming van de arbeidsmarkt in Spanje of de hervorming van de rechterlijke macht in Italië, zijn aangenomen, ten minste gedeeltelijk dankzij de SRF.

Maar Rubio waarschuwde dat het moeilijk is om de impact van deze hervormingen in te schatten. Neem bijvoorbeeld Hongarije. Het heeft de wet op de hervorming van de rechterlijke macht aangenomen. De vraag is of en hoe ze die zullen uitvoeren”, zei ze.

Gentiloni was het niet eens met Murphy’s bewering dat het onmogelijk is om de deadline van de RRF te halen. Hij benadrukte dat meer dan de helft van alle mijlpalen en doelstellingen naar verwachting eind 2024 zal worden gehaald en herhaalde dat de ‘deadline van 2026 een harde deadline is’, waarbij hij er bij de lidstaten op aandrong hun inspanningen om aan alle verplichtingen te voldoen te handhaven of te versnellen.

Gentiloni pleitte er ook voor om van de SRF een permanent financieringsinstrument van de EU te maken, met het argument dat de huidige ‘tijdelijke aard’het blok heeft belet om ‘ten volle te profiteren van deze gemeenschappelijke lening’.

Hij suggereerde dat het ontwerp van de SRF “een nuttige blauwdruk” zou kunnen zijn voor toekomstige EU-initiatieven. Dit is indicatief voor een breder gevoel van enthousiasme en steun voor de SRF, met inbegrip van de huidige wijze van werking, onder sommige vertegenwoordigers op hoog niveau van de Commissie.

Na waarschuwingen van de Europese Rekenkamer over mogelijke fraude en corruptie heeft Valdis Dombrovskis, uitvoerend vicevoorzitter van de Commissie, gesuggereerd dat de EU minder, en niet meer, controle moet uitoefenen op de uitbetalingen van de RRF-betalingen. .

Tijdens een persconferentie waarin de tussentijdse evaluatie van de Commissie van de Faciliteit voor herstel en veerkracht werd gepresenteerd, citeerde hij feedback van lidstaten die opriepen tot “meer flexibiliteit en vereenvoudiging” bij het verzamelen van gegevens voor audit- en controledoeleinden. Dombrovskis benadrukte dat de huidige controles en audits voldoende zijn.

EU-commissaris voor Begroting, Johannes Hahns, is nog een stap verder gegaan door te suggereren dat hij niet gekant zou zijn tegen het idee om de hele EU-begroting ‘prestatiegericht’ te maken in plaats van ‘kostengericht’, zoals het geval is bij de SRF. .

Translated by

Co-funded by the European Union