Транснационалните движения и въпросът за демокрацията

Парадоксът на демократизацията

Много неправителствени организации (НПО), които действат на световно равнище и се обръщат към световната публика, се представят като истинските демократични актьори в сравнение с правителствените представители. Доколкото те поставят на дневен ред глобални проблеми и създават критичен, опозиционен форум за важни въпроси, тяхната демократизираща роля се признава безусловно. Те повдигат въпроси, които засягат огромен брой хора в целия свят и които могат да бъдат разрешени единствено транснационално. Без неправителствените организации тези въпроси едва ли биха били взети под внимание от елита на политическите системи и едва ли биха предизвикали голям интерес сред масмедиите. Ролята на социалните движения винаги е била да разкриват недостига на публичен дебат и да разрушават изолацията на прекалено погълнатите от себе си политически елити. Една антирасистка група, основана в Кьолн, нагледно посочи тази двойна функция на повдигане на въпроси и на мобилизация с лозунга “Arsch huh, Zang usenander!”: Ако не се размърдате, ние ще ви размърдаме и тогава ще се размърдате само заради нас.

Казано по-общо: социалните движения извеждат на преден план нови политически цели (например устойчиво развитие), нови институции (напр. Agenda 21) и нови процедури (например кръгли маси). С тези свои действия те се внедряват в структурата на институциите, които посредничат между частната сфера и администрацията – наред с политическите партии, с групите и асоциациите за интереси и за натиск и с масмедиите, – но те го правят като външни действащи лица в критични ситуации и като проводници на идеи в публичната сфера, като системи за ранно предупреждение вътре в политическата система и като двигател на социалната промяна. Подобни граждански инициативи няма защо да се тревожат за представителността на поддържаните от тях “човешки интереси”; в противен случай позициите на радикалните малцинства биха били изначално лишени от легитимност. Когато неколкостотин бунтовници щурмуват Бастилията, първата им работа не е да проведат изследване дали мнозинството парижани биха одобрили идеята; и демонстрантите в Сиатъл или Генуа не се интересуват дали лозунгите им (“This is democracy!”, “Voi G-8, noi 6000000000!”) съвпадат с резултатите от проучванията на общественото мнение. Капиталът на социалните движения е “не вотът на гласоподавателите, нито членският внос и експертното мнение, а отдадеността на техните привърженици” (Rucht 2000, p. 55).
Социалните движения отдавна са започнали да мислят универсално и глобално – отношението между капитал и труд едва ли може да се ограничи в рамките на една държава, както и равенството на половете или щетите върху околната среда. Днес обаче освен това те несъмнено действат международно и транснационално. Тръгвайки от съвсем тесни кръгове, “противниците на глобализацията” създадоха световна публична арена за проблеми и въпроси, които преди бяха считани за теми от второстепенно значение от основните институции на представителната демокрация, но с които днес институционализираните актьори трябва все повече да се съобразяват. От началото на 70-те години на 20 век новите социални движения задействаха полемики и конфликти, които не намираха отражение в традиционните конфликти на постмодерните индустриални общества, и по този начин повлияха на установената институционална уредба и я промениха отвън. Оттогава ролята на социалните движения е политическо посредничество на интереси. Те действат с все по-голям професионализъм и изтънченост, докато границите между протестните движения и неправителствените организации стават все по-размити (а между тях и без това обикновено има разделение на труда). Впоследствие независимо от техните различия, ще ги разглеждам заедно под названието “Не-Правителствени Организации” (НПО) като транснационални актьори, провеждащи протести и реформи.

Както вече беше споменато, демократизиращата функция на тези движения е безспорна. На първоначалното равнище на артикулация и мобилизация на протест те все още не се сблъскват с “въпроса за демократичността”, както можем да наречем постоянно нарастващото в модерността изискване колективно обвързващите решения (включително и формирането на мнение, отвеждащо към тях) да се легитимират посредством избори и допитвания до народа. Обичайният и основен критерий при взимането на решения е “гилотината” на мнозинството; нищожната преднина на победителите в изборите в САЩ и Германия показаха колко прецизно може да отсича тази гилотина на мнозинството. Днес обаче дейностите на НПО вече не се изчерпват с информация, консултация, мониторинг и т.н., нито пък с образователни начинания и протестни кампании. Тяхната роля далеч надхвърля предизвикването на публичен интерес и мобилизация около определени теми. И щом се намесват в процесите на взимане на решения – особено в тези отвъд локалната и националната сфера, към която до голяма степен бяха ориентирани доскоро, – те трябва да се примирят и действително да си поставят въпроса за своята демократична легитимност. До този момент не е предложен задоволителен отговор на този въпрос нито от журналистите, нито от учените, което е доста изненадващо, като се имат предвид предявените претенции и важността на въпроса. Претенцията за демократичност на неправителствените организации е проблематична в три аспекта:

– Първо, те участват официално или неофициално в процесите на взимане на решения, без да подлежат на постоянен и регулиран от правила контрол от страна на засегнатите.

– Второ, неправителствените организации рядко извършват вътрешни проучвания на мнението на членовете и поддръжниците на движенията или организациите. Затова по правило излъчените им представители нямат мандат.

– Трето, неправителствените организации често действат без оглед на институциите, които в качеството си на избрани от народа органи или групи за интереси могат легитимно да претендират, че представляват волята на цялото население или на части от него.
Колкото по-категорично неправителствените организации подчертават “демократичния дефицит” на международните режими (например Световната Търговска Организация, СТО), толкова повече се набива на очи собственият им недостиг на легитимност и представителност, а правителствените представители го използват като оръжие срещу тях (срв. Beinsheim 1997; Schmidt/Take 1997; Klein 2002). Това несъответствие между претенцията за представителност и организационната реалност може да се опише като парадокса на демократизацията, доколкото неправителствените организации имат демократизиращ ефект, без самите те да са демократични. Това, в което с основание са обвинявани СТО и другите институции за транснационално управление, е вярно също така и за НПО-сектора. Из цялата политическа арена “отвъд националната държава” се поражда загуба на доверие.

Тук става въпрос и за исторически дълг, който трябва да се плати. Спонтанното щурмуване на Бастилията е последвано от издигането на народните маси в ранг “Представители на френския народ”, а на третото съсловие – в ранг точно на тази инстанция, която на мястото на “стоте хиляди” (става въпрос за малцинството на аристокрацията и духовенството) започва да определя законите. Тоест през 19 век демократично-революционният бунт е заздравен с демократични избори. Транснационалните критици на глобализацията все още не са предоставили аналогично доказателство, че именно те, а не срещите на високо равнище на Г-8, изразяват гласа на “шестте милиарда”, или казано на езика на либералната демокрация: тепърва трябва да се изясни “правомощието им да управляват”. И в същото време трезвият размисъл само потвърждава, че “[не] съществуват изпитани и проверени институционални или процедурни проекти за демократично и успешно управление извън границите на националната държава…” (Wolf 2002, p.5). Простият пренос на механизми за легитимация от национален към транснационален контекст е невъзможен.

Безсилието на демократичните институции

Думите “демократичен и успешен” засягат два централни аспекта на легитимността: постигането на легитимност чрез ефективността на управленческите решения и влагането на легитимност чрез участието на суверенния народ във взимането на тези решения. Фактът, че както правителството, така и неправителствените организации трябва да се преборят с един и същ структурен проблем, а именно липсата на демократична представителност на глобално равнище, е следствие от подкопаването на националната държава по две линии – чрез приватизирането и интернационализирането на процеса на взимане на решения. Локалните и национални решения често имат въздействие отвъд границите на една национална държава и същевременно все повече наднационалните органи взимат решения с такъв обхват. Наблюдава се обаче все по-малко (видима) ангажираност на засегнатите и липса на “компетентни инстанции”, които биха могли да търсят отговорност от наднационалните актьори. Това нарушава две основни демократични правила: а) правилото на съгласуваността, което гласи, че трябва да има съгласие между подложените на действието на властта и упражняващите тази власт, б) атрибутивността на решенията на субекти, които са отговорни и могат да бъдат държани отговорни.

За момента задоволителни инстанции на преценка, тоест парламент и публична сфера, съществуват само в рамките на националната държава; изключение е донякъде Европейският съюз. И все пак, както е добре известно, пряко избраният от европейците парламент има доста ограничени права, така че към това все още уникално наднационално представително тяло също се отправят множество възражения поради липса на демократичност. На европейско и още повече на глобално равнище не съществуват парламентарни форми на управление или парламентарна отговорност, няма официален контрол над изпълнителната власт, няма единство на законодателната инициатива и отговорност за приемането на законодателството. Това означава, че всички същностни елементи на парламентарното правомощие в транснационален контекст отсъстват, а едновременно с това управленческите дейности на транснационално равнище се увеличават от ден на ден. Тук ние постоянно живеем в “часа на изпълнителната власт”, и то по-отчетливо, отколкото в националната държава, в която парламентарните права се рушат.

Несъмненият недостиг на демократичност на международните и наднационални режими е дори още по-очебиен на фона на глобалния успех на демокрацията след 1945 г. и особено след 1989 г. Повече от половината държави-членки на Обединените нации, които само допреди няколко десетилетия представляваха потресаващо авторитарни системи, днес се управляват демократично; много от тях проведоха няколко пъти редовни избори и трайно гарантираха човешките и гражданските права. В световен мащаб демокрацията, макар и на много места все още да е крехка, вече не е програма на малцинството. Но въпреки това позитивният резултат от равносметката в края на 20 век – век, пропит с тоталитарни режими – се изчерпва с вътрешния аспект на държавата (чиято суверенност и способност да направлява събитията отслабват), докато отвъд националната държава не могат да бъдат открити аналогични механизми на управление на народа и за народа (ако следваме класическата дефиниция на Ейбрахъм Линкълн).

Критиците на реално съществуващата глобализация излязоха на сцената като потенциални представители на глобалната демокрация. Неправителствените организации несъмнено са не-държавни претенденти за суверенитет, а според преобладаващото течение в политическата теория и конституционното право суверенитетът е обвързан с държавата. Според повечето мисловни школи народът и нацията могат да се схващат единствено в контекста на държавата и демократичното самоопределяне предполага съществуването на държава. Отвъд държавата започва властта на други държави, легитимирана (или не) от други нации. В такъв случай наднационалните общности не са държави и тук човек е изкушен да добави – следователно те нямат власт. Но това, разбира се, не е така: Европейският съюз или Международният валутен фонд очевидно упражняват власт и дори Обединените нации до известна степен са се превърнали в инструмент за наднационално управление. “Мрежите за публична политика” навсякъде израстват в пространствата между традиционните управленчески структури и управлението от нов тип, а “социалният свят” (“societal world” – Czempiel) се е установил в междудържавните отношения в изградения от държави свят.

При това положение трябва да се признае, че националната държава е просто една от многото форми на политическа общност. Както местната власт или областната (напр. германските Laender) има политическа идентичност и се стреми към гражданско участие, така естествено същото е вярно и за наднационалните и транснационални режими. Щом суверенът може да прехвърля правата си в няколко равнища на управление (напр. местна власт, федерална власт), със сигурност не е немислимо това да стане и извън границите на националната държава – навсякъде, където се упражнява власт. Принципът на демократичността е в сила независимо от териториалния аспект на политическото управление, но институционализирането му отвъд държавата в най-добрия случай е в начален стадий. И очевидно тук се налага да изоставим мажоритарните идеи за демокрация, съгласно които една политическа общност (demos) достига до политически обвързващи решения, като предлага ясни алтернативи, въплътени в политически партии и лица, на които чрез избори и допитвания мнозинството отдава подкрепата си и които на свой ред определят политическия курс за установен период от време.

В така описаната съревнователна демокрация, народното мнозинство и/или представителното тяло на народа е източникът на легитимност. И все пак трябва да се отбележи, че “този модел на демокрация е неспособен да създаде каквито и да било отношения в политическото пространство отвъд държавата” (Wolf 2001). Съответно възможностите на едно европейско представително тяло са ограничени. Такава организация със сигурност действа съвместно със Съвета на Европа по отделни ключови въпроси, но притежава само ограничени права за взимане на решения относно периферни части от бюджета на Общността и за надзор над европейската изпълнителна власт. “Фактът, че изобщо има парламентарен орган на равнището на Общността, беше извоюван не на последно място с цената на неговия относително скромен обсег на власт.” (срв. Gusy 2000). И въпреки значителното нарастване на властта му след 70-те години на 20 век, вече е в сила едно друго практическо правило: “Колкото по-важен е един проблем, толкова по-малко е парламентарното участие в решаването му” (пак там). Това повдига въпроса, дали Европейският парламент изобщо се е превърнал в допълнително средство за легитимация или по-скоро сме свидетели на реципрочно отслабване на националните представителни органи и на наднационалния парламент. Докато значението и регулативното покритие на европейското политическо равнище нарастват, националните парламентарни представители имат все по-малка възможност да оказват някакво влияние върху него, като в същото време в добавка се сблъскват и със съперничеството на нарастващата власт на един Европейски парламент, самият той лишен от възможност действително да наклони везните в европейския баланс на сили.

Поддръжниците на европейската интеграция искат, така да се каже, да “форсират” създаването на европейски “широк парламент” (и да прибавят към него втора камара, така че по-малките нации да не бъдат винаги с по-малко гласове). Има и други, които оспорват недостига на демократичност, приписван на ограничената власт на Европейския парламент: След като няма европейски demos (и европейска публична сфера), то тогава не е необходима пряка легитимация на Комисията и на Съвета на министрите на ЕС; тези органи заимстват своята представителност от националните избори – като представляват държавните интереси в изпълнителните и управителните комисии на ЕС. Тезата е, че принципът на демокрацията не изисква по необходимост всички държавни органи да бъдат пряко избрани от народа, и точно тази опосредена легитимност се пренася на европейско равнище. Правителствата на държавите-членки на Съвета на министрите на ЕС съответно получават достатъчна легитимност от националните избори за парламент, от който те са излъчени. С други думи: ако министрите на земеделието или на социалното дело са наистина легитимирани в Берлин, Париж и Копенхаген, то те са легитимни и в Брюксел. Това неизбежно поражда пространства извън контрола на всички представителни тела и тези пространства се заемат от олигархии и лобиращи групи. Тези удължени и разклонени вериги на легитимация стават фиктивни и недостъпни за засегнатите от решенията, вземани без експертно знание. И ако такъв е случаят на относително хомогенното равнище на Европа, то тогава транснационалните режими трябва да се възприемат като пространства, в които демокрацията е дори още по-далечна и отсъстваща.

Изходи от кризата на легитимността

Съгласно девиза “формата следва функцията” лекът срещу тази криза трябва да произлезе от политическата практика, без да се пренебрегва фактът, че не би било ползотворно догматичното придържане към даденостите на демокрацията на мнозинството, поддържана чрез партийно съревнование в териториално обособена държава. Едва ли е възможно да се очертае идеален подход; единственото, което може да се направи, е да се посочат препятствията в следвания досега курс. Придържайки се към академичния дебат от последните години, можем да скицираме три възможни решения:
– последователно всеобхватно парламентаризиране на наднационалните институции;

– разширяването извън локалните граници на демокрацията на договарянето (подсилена с елементи от демокрацията на сдружаването, съвещателната и пряката демокрация);

– и транснационална гражданска федерация.
Последният вариант все още едва се мержелее на хоризонта, а другите два могат да се опишат съответно като погрешен път и като изход за бягство. Но най-напред трябва да отхвърлим варианта, който води до задънена улица (дори и той да е почтен).

Вариантът на задънената улица: демократична изолация

Както от англо-американския модел на демокрация, така и от строгата интерпретация на държавния суверенитет в европейската континентална мисловна традиция може да се изведе заключението, че на въпроса за демократичното участие отвъд националната държава не трябва да се обръща сериозно внимание, тъй като, щом суверенът е подчинен на приетите с мнозинство решения на останалите нации, то тогава неизбежно се стига до загуба на националната суверенност. От тази гледна точка всяка наднационална общностна формация, създадена по еталона на европейския demos, е обречена на провал: Не може да има съревнователна демокрация без световно управление – а такова световно управление трябва да бъде предотвратено. Дълбокият мотив, който обикновено не се отчита, за отказа на Съединените щати и на Великобритания да участват в наднационални и мултинационални “авантюри? е желанието им да запазят автономията на Уестминстърския парламент или на Американския конгрес. САЩ и Великобритания определено участват в процеса на икономическо и културно разтваряне на граници, но са подозрителни към наднационалните и транснационалните демократични експерименти, които са равнозначни на политическо разтваряне на границите.

Тази позиция предлага обръщане на международната политическа интеграция, или регулативен минимализъм при направляването на взаимозависимостите на пазарите, или при поставянето на ограничения чрез хегемония. Не трябва да се подценява стремежът да се защитят “възвишените” парламентарни права: В края на краищата парламентите са централната институция на демократично представителство и на демократична публичност и до момента те са едновременно крайно необходими и незаменими като гарант на демократичното законодателство и на правителственото формиране и контрол. През тази призма трябва да се разглеждат всички предложения, насочени към демократично легитимиране на транснационални решения чрез териториално разширен парламентарен контрол. Тези предложения, разбира се, възприемат точно онзи многостранен подход, на който се противопоставят най-старите либерални демокрации, а именно отстъпване правата на суверенитет на наднационални центрове за взимане на решения, независимо дали става дума за ЕС, Обединените нации или СТО. Точно родината на парламентаризма досега внимателно избягваше този ход, докато една “постнационална” държава като Федерална република Германия го е очертала още в своята конституция от 1949 г.; въпреки това Федералният конституционен съд като “пазител на конституцията” също така подчерта, че това делегиране не трябва да нарушава принципа на функциониране на германските конституционни органи.

Погрешният път: наднационални парламенти

Не е невъзможно да се появят международни политически общности, които се самоопределят като автономни демоси и се конституират под формата на наднационални парламенти. Това е надеждата на онази мисловна школа, която би искала демократизацията да се постигне чрез парламентаризъм и по този начин парламентарните тела все повече да бъдат въвлечени в процесите на вземане на политически решения. От момента на своето зараждане от съсловията на късното средновековие парламентите придобиват нарастващо влияние над все повече сфери от политиката, включително международните спогодби и въпросите на войната и мира, които дълго време са били прерогатив на монарсите и на аристократичните и управляващи елити. Докато демократичният принцип дълго време се осъществяваше предимно чрез разширяването на парламентарните правомощия, днес се наблюдава силна тенденция на депарламентаризация, която е неделима част от общото западане на възможностите за упражняване на демократично влияние. Към познатите тенденции на формиране на олигархии и на бюрократизация се прибавя властта на “невидимите сили”, на експертите и “реваншът на лобиращите групи срещу общото благо” (срв. Bobbio 1988). Без прекалено да се драматизира тяхното въздействие, в списъка от заплахи срещу представителната демокрация трябва да се включи и отклоняването на посредническите функции от парламентите към електронните медии; това още по-силно подчертава ограничаването на парламентарните събрания до извършване на чисто символични политически действия, особено след като много от важните процеси на взимане на решения са се прехвърлили от “Народното събрание” към тайнствената и непроницаема арена на договаряне, а самите парламенти често функционират единствено като камари за регистрация и ратификация на взети другаде решения.

Когато се разглеждат (старите) оплаквания за подкопаването на парламентарните права, не трябва да се забравя, че загубата на влияние е вкоренена в самия “парламентаризъм на мнозинството”, след като правителствените фракции приемат за своя първостепенна задача да подкрепят излъченото от техните редици правителство и впоследствие пренасят тази мисия на наднационално политическо равнище. Един парламент, възприемащ се поне отчасти като опозиция на правителството, ще бъде възпрепятстван още повече, когато трябва да предостави права на друг парламент, който би пречил на националното представително тяло да упражнява правата си, дори това да е начинът да се въведе парламентаризъм в европейската външна политика (срв. Krauss 2000). Като противодействие на тази тенденция германският Федерален конституционен съд например предложи увеличено участие на националните парламенти при изготвянето на договорните позиции и на окончателните проектоспогодби на националните правителства в Съвета на Европа. Комисията за разследване на проблемите на глобализацията към германския Федерален парламент обсъди и предложи също така постоянен парламентарен надзор над националните делегации за договаряне на междуправителствено равнище, който да обхваща целия политически процес. Много от международните и наднационални режими, включително военните алианси като НАТО и Западноевропейския съюз са учредили (между-) парламентарни съвети, но те до голяма степен са скроени като спомагателни системи на договаряне и изобщо не предоставят пространство за международна опозиция на решенията на изпълнителния орган.

Алтернатива на повече или по-малко заявеното право на вето на националните парламенти би могло да бъде вече споменатото разширяване на Парламента на ЕС до редовен широк парламент. Подобна реформа на Европейската конституция (срв. Weiler 1999) би допълнила едно европейско управление с реално пълноправно представителство на европейския demos – изпълнителната власт, така да се каже, би произвела своя собствена нация. Тази стъпка би трябвало да се основава на принципното съгласие на гражданите на Съюза, първо, че те се чувстват основно европейци, второ, че са готови да отстояват развитата от тях конфигурация от съвместни ценности, и трето, че приемат за действително решаващо европейското политическо равнище (срв. Fuchs 2002а). Реторичната фиксация във “вечната природа” на националната държава с твърде лека ръка запраща тези възможности в сферата на утопията. Но ако тя изобщо може да се постигне, то това най-вероятно би станало чрез културно-политическа демаркация спрямо останалата част от света (срв. Fuchs 2002b) – например чрез отстояване на “държавната система на социалната солидарност” в противовес на съревнователния индивидуализъм на Америка или чрез самоналагането на индивидуализма и правовата държава като антипод на източните посткомунистически автокрации.

Реалистичната и умерена прогноза е, че за в бъдеще и националните, и наднационалните парламенти ще функционират основно като места за съвещание и по този начин те ще породят и по-голямо публично внимание към решенията, надхвърлящи локалните граници. Те ще действат главно като “форум за публично наблюдение, оценка и критика на международната политика” (Benz 2001, p. 277). Социалните движения и неправителствените организации могат съществено да допринесат за това, като оказват влияние върху парламентарния процес в националните държави. Възможно е също така парламентите да придобият някаква акредитационна функция спрямо неправителствените организации, щом те се намесят в наднационалните процеси на взимане на решения. “Сделката” ще бъде следната: представляващите народа органи предоставят на организациите на гражданското общество възможност за по-голяма официална представителност и в същото време парламентарната опозиция получава по-широк отзвук в общественото мнение. До момента несъмнено има взаимна дистанцираност и липса на комуникация между тези две политически нива и е очевидно нарастващото отчуждение между протестните движения и избраните чрез гласуване представителни органи, което не на последно място се обяснява със затормозените отношения между “политическата левица” и “социалната левица” в края на 20 век (срв. Leggewie 2002). Досега едва ли Европейският парламент е възприеман като адресат на политическите искания на извънпарламентарните протестни движения; за тях срещите на високо равнище на ЕС надали са по-различни от срещите на върха на държавите от Г-7/8 или от заседанията на СТО.

Изход за бягство: демокрация на договарянето

Често Европейският съюз се описва технически като “multi-level system” 1 и това определение цели да резюмира полудържавния или квазидържавния характер на тази организация, която е нещо повече от конфедерация на държави, но и по-малко от федерална държава. Правото на мнозинството тук може да бъде приложено само в ограничена степен или изобщо не може да се приложи, затова трябва да се изработят алтернативни или както ги наричат “пост-парламентарни” средства на легитимация. Демокрацията на договарянето може де опише като “пост-парламентарен” тип демокрация. Тя пренася един добре изпробван и проверен на национално равнище модел на политическо управление на европейското равнище, където той преминава с определена промяна в акцентите. Колективната воля вече не е конституирана посредством (обратимо) решение на мнозинството, на което победената страна трябва да се подчини, а придобива формата на хоризонтална саморегулация на въвлечените социални интереси, тоест тя се конституира основно чрез комуникацията. Предлагат се конкретно два типа комуникация: договаряне и дискусия. Договарянето се провежда винаги когато на дневен ред са въпросите за разпределението (кой и какво получава), а дискусията влиза в действие, когато трябва да бъдат разрешени и когнитивни проблеми (защо и как). Целта на подобни договорни споразумения е да се постигнат консенсусни решения чрез събирането на излъчените представители на заинтересованите групи и чрез интегрирането на малцинствените групи. С други думи: когато няма мнозинство, споразумението трябва да се постигне не чрез гласуване, а по възможност чрез съгласието на всички, или поне на повечето.

В този сценарий е малко вероятно държавата да може да принуди социалните актьори да приемат определена политика, тя по-скоро би инициирала компромиси от позицията на primus inter pares, модератор или контролираща инстанция. Държавният монопол над силата, така да се каже, е държан в резерв и актьорите действат “в сянката на йерархията”, която се поставя на масата на преговорите само в краен случай. Държавният подход на сътрудничество възниква, когато в нарастващ брой сфери на отговорност и конфликтни ситуации държавните органи вече не действат по силата на акта на суверенитет (законите), а договарят решенията със социалните актьори. Министерства и групи за натиск действат съвместно или за да положат основите на ефективно и трайно законодателство, или за да открият приложима регулация под равнището на законодателството.

Макар и да са налице преимущества за ефективността на държавната дейност, проблемите с легитимността са очевидни. Така например публични дебати относно алтернативните пътища на действие не се провеждат; систематично се пренебрегват слабо организираните интереси и проблемите на общото благо. А когато парламентите престанат да са адекватно осведомени и функцията им се ограничава до ролята на зрител, вратата е широко отворена за “невидимите сили” (бюрокрация, групи за натиск, експерти): в тази тайнствена политическа сфера елитните групировки тихо и спокойно изготвят сделки за компенсации и обезщетения или взаимно си пречат. Поддържането на статуквото е предпочетено пред рискованите промени и нововъведения.

Тези договорни спогодби не са единствената норма в демокрациите на обявеното съгласие като Холандия и Австрия. Наред с политическата линия на съгласието доминира и институционализацията на конфликти (Maurizio Bach) особено при наднационалните и транснационалните процеси на взимане на решения, при които никога или поне рядко се стига до решение на парламентарното мнозинство. Точно в този смисъл ЕС беше описан като “държава-сдружение” (Schmidt 1999, p. 435), в която секторните политически мрежи функционират все по-затворено. Такива мрежи до голяма степен са се наложили в транснационалните режими, където междувременно се е установила широка палитра от нетериториални или функционални политически арени, особено в сферата на екологичната политика и политиката на полово равноправие. Тези проблеми по своето естество надхвърлят локалните граници и не могат да бъдат добре уредени нито на национално, нито на регионално ниво.

Недържавните актьори, на първо място неправителствените организации, не просто систематично участват в тези секторни политически мрежи (а техният брой е нараснал изключително много след 70-те години на 20 век). Те значително са допълнили и разширили спектъра на елитите, образувани по-рано от правителството и групите за интереси; доколкото въвеждат разногласия за ценностите и упражняват уравновесяваща сила в преговорите, те функционират, както бе отбелязано по-горе, като критична публика, особено когато могат да насочат вниманието към подходящ протест “на улицата отвън”. В резултат наднационалните и транснационални договорни системи са станали по-отзивчиви, но същевременно неправителствените организации са включени в секторната структура от комисии в ролята на експерти. В най-добрия случай те могат да преформатират глобалните договорни системи чрез своето присъствие и ангажираност в секторните представителни тела, но едновременно с това поради значителния натиск върху тях за успех и ефикасност, политическият стил на “изпълнителност” може да обхване и различните експерти, подтиквайки ги да бъдат не по-малко технократични.

Така транснационалната демокрация на договарянето, която се подвизава под названието “глобално управление”, е изправена пред две възможности. Тя може да приема нови интереси и групи по-бързо и да поглъща техните често пъти объркващи компетентности. Освен това нейната същностно поликратична структура препречва пътя на авторитарния централизъм. И все пак очевидна е и обратната страна на монетата: кой обединява резултатите от секторната политика – това, което е класическата задача на парламентите – например транспортната политика и политиката на земеделските пазари? Как може да бъде обезпечено реалното участие и надзорна функция на “неспециалистите” – политически заинтересованите граждани? Ако законите на демокрацията (съгласуваност между управляващи и управлявани, атрибутивност на решенията), които по-горе бяха описани като застрашени, се приемат за фундаментални, биха ли могли упражняващите регулация и регулираните отново да се съгласуват, и то още по-добре, като прибягнат например към някаква концепция за “засегнатата страна”? Може би е възможно исканията за участие на частните актьори да се закотвят в тази модерна “демокрация на съветите”. Срещу тази възможност, както може да се види в Европейския съюз обаче, застават реалните преференции, отдавани на добре организираните частни интереси, и появата на една тайнствена сфера, в която консорциумът от експерти променя НПО-сектора вместо обратното. Непредвиденият резултат от отварянето на транснационалните органи за представителите на гражданското общество е постигането не на демократизация, а на нарастваща бюрократизация.

За да се предотврати или поне да се смекчи този ефект, са отправени практически предложения как актьорите могат да бъдат укрепени “отдолу” – чрез наблягане на “третия сектор”, чрез установяване на егалитарен дискурс и чрез въвеждане на мораториум. Тук ще бъдат скицирани централните елементи на този важен дебат и ще бъдат обсъдени техните последствия за демократичното отваряне и функциониране на неправителствените организации.

– Демокрация на сдружаването: Чрез “третия сектор” по-добрата част от това, което често остава едно твърде мъгляво гражданско общество, става активна под формата на благотворителни сдружения. Смята се, че тези разнообразни актьори поради ориентацията си към общото благо са способни да играят ръководни роли отвъд или в сътрудничество с държавата и с пазара, но остава открит въпросът как демократичните или насърчаващите демокрацията стимули могат да се отвоюват от незаплатения, а също до голяма степен и от професионалния граждански ангажимент. Според понятието за “демокрация на сдружаването” (срв. Cohen/Rogers 1994; Hirst 1994) неравният социален състав и организационен капацитет на групите, който, разбира се, редовно излиза наяве при преговори, може да се коригира, като с подкрепата на държавата се създадат “вторични сдружения” за групите с недостатъчен ресурс и им се дадат място и глас, например на кръгли маси и на регионални конференции. Целта е в системата на договаряне да се вложи повече равенство и по-голяма отвореност към интересите, свързани с публичното благо.

Това искане може да бъде подкрепено с ваучъри (срв. Schmitter 1994), раздавани от гражданите на избрани от тях асоциации или друг тип организации; тези талони могат да се заменят срещу държавна финансова подкрепа, която би стимулирала асоциациите да представляват ориентираните към публичното благо интереси. Недостатъкът: По този начин гражданите със сигурност ще получат възможност да санкционират действията на представителите на асоциациите, но самите процедури в системата на договаряне ще останат непрозрачни, както и поведението на държавните актьори, контролът върху които е най-важната задача съгласно принципа на демокрацията. За неправителствените организации този подход би означавал на първо място, че те самите трябва да засилят характера си на “сдружения”, тоест да разширят своите локално профилирани дейности и да направят организациите си по-прозрачни и достъпни, което като цяло в повечето случаи изглежда възможно, но вероятно би създало затруднения на организациите с елитаристка структура (напр. Грийнпийс).

– Съвещателна демокрация: Един от недостатъците на характерните за демокрацията системи на договаряне е, че при тях от значение са властта за водене на преговори и преговорните стратегии, избрани в конкретния контекст, а не задължително по-добрите аргументи. С намерението да се отстрани този недостатък се отправят многобройни предложения за насърчаване на “съвещателната демокрация” (срв. Dryzek 1990, 2000; Schmalz-Bruns). Демократичното пространство се схваща като относително свободно от власт дискурсивно пространство, в което авторитетът се постига предимно чрез валидност, правдоподобност и убедителност на аргументите и което налага задължението позициите, защитаващи общото благо, да се представят в публична дискусия и чрез нея да търсят широко одобрение. Отнесено към работата на неправителствените организации в системите за договаряне, преимуществото на тези дебати би било, че те свързват професионалното експертно мнение (следователно задоволителната специализираност) с моралния интегритет (съгласуваността с общото благо) и им предоставя точно този социален капитал – широко влияние и представителност. Освен това в тези дискурсивни пространства националните граници лесно могат да се преодолеят. Не трябва да забравяме обаче колко трудно е да се осъществят на практика съвещателните форуми. Винаги когато е била изпробвана (включително в интернет форумите), дискусията на публичните дела бързо достига границите, очертани от изискването за качество на комуникацията и от преднамереното или непреднамерено изключване на частните лица, които не желаят да комуникират. Дискурсите се провеждат от особено добре информирани граждани, но не постигат широтата на участие, която все още може да се реализира при избори или референдуми. В този смисъл “съвещателната демокрация” по-скоро е допълнително начинание, което може да подобри качеството на процесите на взимане на решения, но не е алтернатива на парламентарната легитимация.

– Пряка демокрация: На съвещателните процедури винаги им липсва привлекателност, когато размяната на аргументи остава изолирана от действителния процес на взимане на решения, когато следователно “хората разговарят помежду си”, но в крайна сметка “за нищо съществено”. Затова апаратът на пряката демокрация също се предлага като средство за запълване на празнините в легитимността при наднационалните и транснационалните демокрации на договарянето (срв. Abromeit 1998) по аналогия с референдумите като начин за справяне с отслабването на парламентаризма на национално ниво. По презумпция тези референдуми се провеждат, когато автономията на регионалната единица е сериозно засегната, например в случай на фундаментални промени в договорните структури на Европейския съюз. От гледна точка на легитимността на транснационалните политически режими още по-интересно е предложението да се позволят и секторни референдуми с аналогична функция на вето. При референдуми от този тип постигнатите при преговори резултати се подлагат на проверка от страна на “секторния demos” и транснационалните политически мрежи се подлагат на политически контрол “отдолу”.

По идея това най-малкото бележи прехода от териториално обоснованата легитимация на политиката на националната държава към практически или функционално обоснована легитимност на недържавната политика. Активните в политическите мрежи администратори и експерти, лобисти и политически предприемачи, които създават надхвърлящата локалните граници политика, се изправят пред “потребители”, разполагащи с ефективна власт да наложат вето. Това означава, че постулатите за представителност, включеност и прозрачност са взети под внимание и че благодарение на “секторния demos” става възможно постепенно да се върнем назад към съгласуваността на управляващи и управлявани. Очевидно е, че тези концепции произлизат от Съветите на представителите на различните съсловия и неокорпоративните системи на договаряне; като примери за такъв референдум върху експертните решения в транснационалните политически мрежи може да се посочат референдумите върху приемливите ръководни принципи на ЕС относно допускането на генетична манипулация в хранителните продукти и относно целия спектър от подобни въпроси, касаещи защитата на потребителя. Както винаги тънкостта е в детайлите: как трябва да се дефинира секторната “група от гласоподаватели”, кой е засегнат изобщо и до каква степен е засегнат от секторните решения, какъв вид представители да се изпращат в политическите мрежи, действат ли те като “електорална колегия”, как секторните и териториални равнища на взимане на решения регулират сътрудничеството или конфликтите помежду си?

Световна гражданска федерация като решение?

Заключение: Проблемът за демократичността повдига сериозни въпроси от нов тип в наднационалния и транснационалния контекст. Невъзможен е директният пренос на механизмите и процедурите на пряката и на представителната демокрация от националната държава към транснационалното ниво на взимане на решения; от гледна точка на демократичната политика надеждата, че ефективността на транснационалните режими сама по себе си е достатъчна, за да се създаде легитимност, граничи с капитулация. За да се придвижим напред в концептуално и практическо отношение, очевидно трябва да се сбогуваме с модела на изцяло компетентния (в своята област) гражданин, представляван от избрани с гласуване депутати, и да се адаптираме към идеята за гражданин на Съюза или на света, специализиран и отговорен в определени сфери на политиката. С други думи, трябва да развиваме форми на политическа легитимация, които да не са (изцяло) териториални, а да са функционално или секторно обосновани (срв. също по този въпрос Frey 2001).

Това съвсем не означава, че гражданството на националната държава трябва да бъде подменено или дори отменено, но то трябва да бъде допълнено с елементи на световно гражданско участие и да бъде институционализирано в нови форми на политическо членство. Тъй като някои равнища и задължения на политическото обединение се синхронизират в съдействие, този модел може да се опише като “федералистки”, но не в духа на териториалната федерация от държави, а като взаимодействие на национални, регионални и секторни нива на участие и съвместно взимане на решения. Дори още на равнището на модела се наблюдава значително усложняване и неясно застъпване на представителните органи. Простото придържане към йерархията на съревнователната демокрация и към национално дефинираното гражданство обаче би било погрешно редуциране на сложността.

Няма преки пътища към транснационалната демокрация

На фона на тези размишления може да се обсъди възможният принос и значение на неправителствените организации. В началото бяха изложени някои критически бележки: първо, че неправителствените организации често, официално или неофициално, участват в процесите на взимане на решения, без да са подложени на някакъв контрол от страна на засегнатите от тези решения; второ, че те рядко провеждат представителни вътрешни изследвания на възгледите на членовете и сподвижниците на движенията или организациите и че излъчените им представители като правило нямат установен мандат; и трето, че те редовно извършват дейността си, без да се съобразяват с институции, които в качеството си на национални представителни тела или групи за интереси могат да предявят претенция, че изразяват волята на цялото население или на части от него. Тези критерии се запазват като стандарти за оценка; дори и да не е възможно да бъдат приведени в действие по образеца на класическите представителни органи, те със сигурност предоставят критерии за самооценка на неправителствените организации, които не могат да ограничат произтичащите от тяхната намеса претенции към публичното и общественото благо до морални призиви и културно самопредставяне. Ако желаят да поддържат претенциите, тогава с тяхна помощ е възможно “да се поеме рискът от повече демокрация” в цялото световно общество. Легитимността на частните актьори също трябва да се гарантира отвъд добрата информираност и експертно мнение, консултацията и диалога. Заявената ориентация към общото благо и към универсалистки норми, която позволява проверка на съгласуваността между нормативна претенция и практическо поведение, не е достатъчна при един амбициозен проект. Мобилизацията на световното мнение не трябва да остане единствената и последна функция на неправителствените организации, те могат също така да поемат представителни функции в един неконвенционален смисъл. В заключение, ще конкретизирам как е възможно това да се случи, като се върна към трите въпроса, повдигнати в началото:

– Винаги когато неправителствените организации като част от политическите мрежи са включени във взимането на решения с регионален или глобален обхват, те трябва да са отговорни пред секторния “електорат”, за чието обединение самите те допринасят чрез собствените си мрежови дейности. За изграждането на тази демократична инфраструктура могат да допринесат и фондации, институции за политическо и електорално образование, както и форуми на специалисти.

– С подкрепата на очертаните по-горе модалности на съвещателната демокрация, неправителствените организации също трябва да положат усилия, за да осигурят публична дискусия по своите цели и планове за действие извън обичайните експертни пленуми и символни действия. След като по правило на дневен ред са надхвърлящите локалните граници проблеми, трябва да оползотворят възможностите на виртуалната комуникация, които до момента неправителствените организации учудващо малко използват или ако ги използват, то е само като средство за мобилизация.

– И накрая, неправителствените организации трябва да изоставят резервите си по отношение на парламентарните органи за взимане на решения (резерви, които обикновено се коренят в история на организациите) и да погребат илюзията си, че могат директно да се обръщат към органите за “глобално управление” (СТО и другите) и да ги атакуват извън чисто символните показни инициативи. И обратното, тази отвореност предполага отваряне на парламентарните комисии за дейностите на неправителствените организации и би могла да подсили парламентарните представителни функции.

Ако тези стъпки бъдат направени, безформената утопична идея за “световно гражданство”, която много от критиците на глобализацията символично-афективно си приписват, може да придобие институционална рамка и би позволила неосъщественият призив “Ние сме демокрацията” да се поддържа по-твърдо. С тяхна помощ световната публична сфера би се развивала не само в призивен, но и в демосен смисъл – като истинска световна политическа общност.